Abstinenz in der MPU: wann sie verlangt werden darf und wann nicht

Abstinenz über zwölf Monate darf die Fahrerlaubnisbehörde nur dort fordern, wo die einschlägige Nummer der Anlage 4 FeV das trägt. Einen nachgewiesenen Jahreszeitraum nennt der Wortlaut allein in Nr. 9.2.4 (nach Cannabisabhängigkeit) und in Nr. 9.5 (nach Entgiftung und Entwöhnung); Nr. 9.2.2 verlangt dagegen nur, dass die Änderung des Cannabiskonsumverhaltens gefestigt ist. Wer in diese Nummer fällt und trotzdem einen zwölfmonatigen Abstinenznachweis vorlegen soll, erhält eine Forderung, für die der Verordnungstext keine Grundlage bietet.

In meiner Praxis sehe ich diesen Fehler regelmäßig, und er wird selten bemerkt. Die Behörde ordnet eine medizinisch-psychologische Untersuchung an, die Begutachtungsstelle verlangt ein zwölfmonatiges Kontrollprogramm, und der Betroffene zahlt, wartet und verliert ein Jahr, ohne dass geprüft wurde, ob seine Fallgruppe das hergibt. Ich bin Björn Schüller, Rechtsanwalt in Bremen, und vertrete bundesweit in Fahrerlaubnis- und Betäubungsmittelverfahren. Der Streit um die Dauer der geforderten Abstinenz ist offen, und wer ihn kennt, verhandelt anders.

Das Wichtigste in Kürze

• Nr. 9.2.2 der Anlage 4 FeV gibt die Fahreignung nach Beendigung des Missbrauchs wieder, „wenn die Änderung des Cannabiskonsumverhaltens gefestigt ist“, und nennt keinen Abstinenznachweis.
• Einen nachgewiesenen Jahreszeitraum nennt der Wortlaut der Anlage 4 FeV nur in Nr. 9.2.4 („in der Regel ein Jahr Abstinenz nachgewiesen“) und in Nr. 9.5 („nach einjähriger Abstinenz“).
• Nr. 9.5 der Anlage 4 FeV knüpft an „Entgiftung und Entwöhnung“ an und setzt nach einer in Hentschel/König, StVG § 2 Rn. 63a referierten Auffassung eine Abhängigkeit voraus; sie sei als Sonderregelung nicht analogiefähig.
• Eine Gegenlinie zahlreicher Oberverwaltungsgerichte hält Nr. 9.5 der Anlage 4 FeV auch ohne Abhängigkeit für entsprechend anwendbar und sieht ein Jahr als Regelmaß an (Hentschel/König, StVG § 2 Rn. 63a).
• Nach Nr. 9.2.2 der Anlage 4 FeV kann der Übergang zu einem die Fahreignung nicht ausschließenden Konsumverhalten genügen (BVerwG NJW 2019, 3395 Rn. 42, bei Hentschel/König, StVG § 2 Rn. 63b).
• Die Beurteilungskriterien verlangen bei Hypothese A 3 „dauerhaft kontrollierten Alkoholkonsum“; ihre Übersicht über erforderliche Abstinenz- und Nüchternheitsbelege (Tabelle C.12) führt für A 3 und A 4 keine Zeile.
• Eine Fragestellung, die über den Anlass hinausgeht, macht die Anordnung nach § 11 Abs. 8 FeV regelmäßig insgesamt rechtswidrig (Hentschel/König, FeV § 11 Rn. 55); es ist aber nicht Aufgabe der Behörde, vorab die fachlichen Maßstäbe der Begutachtungsstelle zu prüfen (Rn. 51a).

Inhalt

• Abstinenz steht nicht in jeder Nummer der Anlage 4 FeV
• Der Streit um die Einjahresfrist: Abstinenz ohne Abhängigkeit
• Was Nummer 9.2.2 statt Abstinenz verlangt
• Die Beurteilungskriterien und der Abstinenzbeleg nach Hypothese
• Die überschießende Abstinenzforderung im Verfahren angreifen
• Ein Fall aus der Praxis
• Fragen aus der Praxis
• Gesetzestexte und Fundstellen
• Kostenlose Ersteinschätzung

Abstinenz steht nicht in jeder Nummer der Anlage 4 FeV

Die Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung ist materieller Teil der Verordnung und damit normativ verbindlich. Für die Frage, ob Abstinenz verlangt werden darf, kommt alles darauf an, in welcher Zeile der Betroffene steht. Die Nummern des Abschnitts 9 unterscheiden genau zwischen Einnahme, Missbrauch und Abhängigkeit und knüpfen daran unterschiedliche Anforderungen. Die folgende Übersicht macht den Unterschied sichtbar: Nur zwei Zeilen nennen überhaupt einen Abstinenzzeitraum.

Nummer der Anlage 4 FeV	Krankheit oder Mangel	Eignung nach dem Wortlaut	Verlangt der Wortlaut Abstinenz?
9.1	Einnahme von Betäubungsmitteln im Sinne des Betäubungsmittelgesetzes	„nein“	Keine Aussage; die Nummer regelt nur die Ungeeignetheit
9.2	Einnahme von Cannabis	„nein“	Keine Aussage
9.2.1	Missbrauch (kein hinreichend sicheres Trennen von Konsum und Fahren)	„nein“	Keine Aussage
9.2.2	nach Beendigung des Missbrauchs	„ja, wenn die Änderung des Cannabiskonsumverhaltens gefestigt ist“	Nein. Verlangt wird allein die gefestigte Änderung
9.2.3	Abhängigkeit	„nein“	Keine Aussage
9.2.4	nach Abhängigkeit (Entwöhnungsbehandlung)	„ja, wenn Abhängigkeit nicht mehr besteht und in der Regel ein Jahr Abstinenz nachgewiesen ist“	Ja, in der Regel ein Jahr
9.3	Abhängigkeit von Betäubungsmitteln oder anderen psychoaktiv wirkenden Stoffen	„nein“	Keine Aussage
9.4	missbräuchliche Einnahme von psychoaktiv wirkenden Arzneimitteln und anderen Stoffen	„nein“	Keine Aussage
9.5	nach Entgiftung und Entwöhnung	„ja nach einjähriger Abstinenz“, Auflage „regelmäßige Kontrollen“	Ja, ein Jahr, dazu laufende Kontrollen
9.6 bis 9.6.2	Dauerbehandlung mit Arzneimitteln, Vergiftung, Beeinträchtigung der Leistungsfähigkeit	„nein“ bei 9.6.1 und 9.6.2	Keine Aussage

Die Vorbemerkung relativiert jede Zeile

Vor der Aufstellung steht eine Vorbemerkung, die wichtiger ist als mancher Grenzwert: „Die nachstehend vorgenommenen Bewertungen gelten für den Regelfall. Kompensationen durch besondere menschliche Veranlagung, durch Gewöhnung, durch besondere Einstellung oder durch besondere Verhaltenssteuerungen und -Umstellungen sind möglich.“ Jede Zeile der Anlage 4 FeV, auch die Jahresfrist der Nr. 9.5, ist damit eine Regelaussage und keine starre Rechtsfolge. Wer Besonderheiten seines Falles darlegen kann, argumentiert mit der Verordnung und nicht gegen sie.

Was „Entgiftung und Entwöhnung“ bedeutet

Nr. 9.5 der Anlage 4 FeV setzt nicht irgendeinen Drogenkonsum voraus, sondern knüpft an eine abgeschlossene Entgiftung und Entwöhnung an. Das sind Begriffe der Suchtbehandlung. Hentschel/König führt aus, nach Nr. 9.5 entfalle die Ungeeignetheit in der Regel erst nach Entgiftung und Entwöhnung sowie mindestens einjähriger Abstinenz, sofern keine Abweichung vom Regelfall in Betracht komme (StVG § 2 Rn. 63). Nach Abhängigkeit von Cannabis gelte über Nr. 9.2.4 nichts anderes. Wer nie abhängig war, hat weder eine Entgiftung noch eine Entwöhnung hinter sich.

Hinzu kommt die Anforderung der Begutachtungsleitlinien. Nach der Entgiftungs- und Entwöhnungszeit ist in der Regel eine einjährige Abstinenz nachzuweisen, auf der Basis von mindestens vier unvorhersehbar anberaumten Laboruntersuchungen innerhalb dieser Jahresfrist (StVG § 2 Rn. 63). Das ist der Maßstab für die Fälle der in Nr. 9.3 und Nr. 9.5 der Anlage 4 FeV geregelten Abhängigkeit, nicht der Maßstab für jeden, der einmal auffällig geworden ist.

Der Streit um die Einjahresfrist: Abstinenz ohne Abhängigkeit

Damit ist die Kernfrage erreicht. Wie lange muss jemand Abstinenz nachweisen, dessen Konsum nicht zu einer Abhängigkeit geführt hat? Hentschel/König stellt in StVG § 2 Rn. 63a fest, zur Bemessung des notwendigen Abstinenzzeitraums nach Drogenkonsum ohne Abhängigkeit fänden sich unterschiedliche Ansätze. Das ist eine deutliche Ansage: keine gefestigte Rechtsprechung, sondern ein echter Meinungsstreit.

Die Linie, die Nr. 9.5 nicht analog anwendet

Die erste Auffassung lautet in der Wiedergabe des Kommentars: „Teilweise wird angenommen, dieser sei weder unmittelbar noch entsprechend Nr. 9.5 Anl. 4 FeV zu entnehmen. Diese setze mit der Anknüpfung an eine Entgiftung und Entwöhnung eine Abhängigkeit voraus“, sie sei „als Sonderregelung nicht analogiefähig bzw. trage gerade der besonderen Rückfallgefahr bei Abhängigkeit Rechnung“. Die Mindestdauer sei vielmehr unter Berücksichtigung aller Umstände, insbesondere Art, Umfang und Dauer des Drogenkonsums, zu bemessen.

Nachgewiesen wird diese Position bei Hentschel/König mit SächsOVG BA 2012, 182, VG Potsdam BA 2008, 152 und Geiger SVR 2007, 441 (446); „dazu neigend“ wird ferner OVG Bremen DAR 2004, 284 angeführt. In eine ähnliche Richtung weist der Standpunkt der 47. Auflage 2023, eine Entgiftung und Entwöhnung komme denklogisch bei Abhängigkeit oder bei länger dauerndem Konsum harter Drogen in Betracht, nicht bei einmaligem Konsum harter Drogen oder von Cannabis.

Die Gegenlinie und der VGH München

Redlich ist die Darstellung nur, wenn die Gegenlinie mitgenannt wird, und sie ist zahlenmäßig stärker. Nach Hentschel/König hat der VGH München in seiner älteren Rechtsprechung Nr. 9.5 der Anlage 4 FeV bei Aufgabe des Konsums ohne Abhängigkeit hinsichtlich des Abstinenzzeitraums für entsprechend anwendbar gehalten, mit einer Mindestfrist von einem Jahr vorbehaltlich atypischer Fallgestaltungen. Und weiter: „Dies deckt sich mit der Rspr. zahlreicher weiterer OVG, die in Anlehnung an Nr. 9.5 Anl. 4 FeV in der Regel einen Abstinenzzeitraum von einem Jahr als notwendig ansehen.“

Position zur Einjahresfrist ohne Abhängigkeit	Nachweise bei Hentschel/König, StVG § 2 Rn. 63a	Tragender Gedanke
Nr. 9.5 der Anlage 4 FeV ist weder unmittelbar noch entsprechend anwendbar; die Dauer richtet sich nach Art, Umfang und Dauer des Konsums	SächsOVG BA 2012, 182; VG Potsdam BA 2008, 152; Geiger SVR 2007, 441 (446); dazu neigend OVG Bremen DAR 2004, 284	Die Norm setzt mit „Entgiftung und Entwöhnung“ eine Abhängigkeit voraus und ist als Sonderregelung nicht analogiefähig
Nr. 9.5 der Anlage 4 FeV ist hinsichtlich des Abstinenzzeitraums entsprechend anwendbar; ein Jahr als Mindestfrist und Regelmaß	VGH München VRS 109, 64 (ältere Rechtsprechung); OVG Magdeburg VM 2015 Nr. 11 und 14.8.2020, 3 L 121/20, BeckRS 2020, 21794 Rn. 14; OVG Saarlouis SVR 2017, 198; OVG Münster 3.9.2010, 16 B 382/10, BeckRS 2011, 49328; VGH Mannheim NJW 2014, 2517; OVG Berlin zfs 2019, 56	Entsprechende Anwendung vorbehaltlich atypischer Fallgestaltungen; beim OVG Münster erst nach Nachweis einer regelmäßig einjährigen Betäubungsmittelabstinenz überhaupt eine MPU
Die Beurteilungskriterien sind mit in den Blick zu nehmen	VGH München DAR 2017, 34 und 5.10.2023, 11 CS 23.1413, BeckRS 2023, 27906 Rn. 22; Schubert/Huetten/Reimann/Graw, Begutachtungsleitlinien, 3. Aufl. 2018, S. 304; Kalus DAR 2023, 241 (245 f.)	Jüngerer Ansatz; die fachlichen Maßstäbe der Begutachtungsstellen prägen die Dauer

Der jüngere Ansatz ist praktisch der wichtigste, weil er die Tür einen Spalt öffnet. Nach der bei Hentschel/König wiedergegebenen Auffassung des VGH München darf die Behörde zwar von einer notwendigen Mindestabstinenz von einem Jahr ausgehen, „es sei denn, der Betroffene legt substantiiert und glaubhaft Umstände dar, die nach den Vorgaben der Beurteilungskriterien ohne Weiteres eine kürzere Frist nahelegen, oder solche Umstände treten offen zu Tage“ (VGH München 5.10.2023, 11 CS 23.1413, Rn. 23). Die Last liegt beim Betroffenen, ist aber tragbar, wenn die Einordnung in die Hypothesenhierarchie der Beurteilungskriterien sauber vorgetragen wird.

Die verfahrensrechtliche Einjahresfrist ist etwas anderes

Eine Verwechslung begleitet fast jedes Verfahren. Neben der materiellen Frage, wie lange Abstinenz nachzuweisen ist, steht die verfahrensrechtliche Frage, ab wann die Behörde dem Einwand nachgehen muss, der Betroffene sei nunmehr abstinent. Hentschel/König bezeichnet Letzteres in StVG § 2 Rn. 63d als die sogenannte verfahrensrechtliche Einjahresfrist: Behaupte der Betroffene glaubhaft und nachvollziehbar, keine Betäubungsmittel mehr zu nehmen, dürfe die Behörde ein Jahr nach dem Stichtag nicht mehr ohne Weiteres von fehlender Fahreignung ausgehen, sondern müsse zur Vorlage eines Gutachtens auffordern.

Ebendort wird die Gegenauffassung benannt: Überwiegend werde angenommen, dass bei festgestellter Fahrungeeignetheit ohne starre zeitliche Vorgaben von deren Fortbestand auszugehen sei, solange der materielle Nachweis der Wiedererlangung nicht erbracht ist (VGH Mannheim NJW 2023, 465 Rn. 13; OVG Berlin zfs 2019, 56). Wichtig ist ein weiterer Satz aus Rn. 63d: Die Frist für die Vorlage des Gutachtens müsse so bemessen sein, dass der Betroffene den Nachweis bis zur Begutachtung führen könne.

Was Nummer 9.2.2 statt Abstinenz verlangt

Für den Cannabismissbrauch nach Nr. 9.2.1 der Anlage 4 FeV hat der Verordnungsgeber eine eigene Wiedererlangungsnorm geschaffen, und sie liest sich anders als Nr. 9.5. Hentschel/König formuliert in StVG § 2 Rn. 63b: „Nach Beendigung des Missbrauchs ist die Fahreignung wieder gegeben, wenn die Änderung des Cannabiskonsumverhaltens gefestigt ist (Nr. 9.2.2). Dazu kann der Übergang zu einem die Fahreignung nicht ausschließenden Konsumverhalten“ oder der Erwerb der Fähigkeit zu zuverlässigem Trennen reichen (VGH München 3.2.2004, 11 CS 04.157; BVerwG NJW 2019, 3395 Rn. 42; OVG Münster DAR 2021, 409).

Das ist die tragende Aussage. Wer unter Nr. 9.2.2 der Anlage 4 FeV fällt, muss nach dieser Kommentierung nicht zwingend Abstinenz nachweisen. Es kann genügen, dass er zu einem Konsumverhalten übergegangen ist, das die Fahreignung nicht ausschließt.

Die offene Frage der Dauer

Hentschel/König verschweigt die Schwachstelle nicht. Auch bei Nr. 9.2.2 stelle sich die Frage, über welchen Zeitraum ein geändertes Konsumverhalten praktiziert werden müsse; insoweit gälten die Ausführungen zum Abstinenzzeitraum entsprechend. Teilweise werde auch hier die Einhaltung einer Einjahresfrist gefordert (VGH München 3.2.2004, 11 CS 04.157, BeckRS 2004, 14636; Koehl DAR 2013, 624 (627)); anderer Ansicht sei die 47. Auflage 2023, und BT-Drs. 20/10426, 150 schweigt dazu.

Offen gesagt: Eine Entscheidung, die ausdrücklich ausspricht, bei Nr. 9.2.2 der Anlage 4 FeV dürfe kein Abstinenznachweis verlangt werden, habe ich in Hentschel/König nicht gefunden. Der Kommentar sagt, der Übergang zu einem zulässigen Konsumverhalten könne reichen. Das ist eine Möglichkeitsaussage und kein Verbot. Die belastbare Linie lautet daher: Die Forderung nach zwölf Monaten Abstinenz ist bei Nr. 9.2.2 begründungsbedürftig, nicht selbstverständlich.

Nachhaltig und stabil muss die Änderung in jedem Fall sein

Eine Einschränkung gilt unabhängig davon, ob Abstinenz oder geänderter Konsum das Ziel ist. Hentschel/König hält in StVG § 2 Rn. 63c fest: „Die in den o. g. Fällen erforderliche Änderung der Konsumgewohnheiten, dh der Übergang zu völliger Abstinenz oder zu einem bei Cannabis uU genügenden geänderten Konsumverhalten muss in jedem Fall nachhaltig“ und stabil sein (OVG Hamburg BA 2004, 95; OVG Saarlouis BA 2009, 294; OVG Bautzen BA 2012, 182; OVG Berlin zfs 2019, 56). Auch die Beurteilungskriterien verlangen eine gefestigte Änderung des Konsumverhaltens, die sich in einem Cannabisverzicht oder in einer Änderung der Konsumhäufigkeit darstellen könne.

Ebenfalls aus Rn. 63c: Vor Wiedererteilung nach Abhängigkeit oder Konsum von Betäubungsmitteln ist ein medizinisch-psychologisches Gutachten nach § 14 Abs. 2 FeV erforderlich. Umgekehrt gilt, was Hentschel/König zu § 14 FeV ausführt: „Ein Nachweis der Drogenabstinenz genügt nicht“ (VG Gelsenkirchen BA 2010, 372; VG Saarlouis BA 2013, 262), weil auch der stabile Einstellungswandel entscheidet. Ein makelloser Abstinenznachweis über zwölf Monate allein führt nicht zur Fahrerlaubnis zurück.

Die Beurteilungskriterien und der Abstinenzbeleg nach Hypothese

Die Begutachtungsstelle arbeitet nicht mit der Anlage 4 FeV, sondern mit den Beurteilungskriterien der verkehrsmedizinischen Fachgesellschaften. Dort wird der Fall einer Hypothese zugeordnet, und erst daraus folgt, welcher Beleg zu erbringen ist. Wer in eine Gefährdungsstufe eingeordnet ist, bekommt mit einer Zwölfmonatsforderung eine Auflage, die zu seiner Hypothese nicht passt.

Hypothese A 3 verlangt kontrollierten Konsum, nicht Abstinenz

Der Hypothesentext A 3 lautet: „Der Klient hat aufgrund eines angemessenen Problembewusstseins sein Alkoholtrinkverhalten ausreichend verändert, sodass von einem dauerhaft kontrollierten Alkoholkonsum ausgegangen werden kann, sofern der Klient nicht vollständig auf Alkohol verzichtet.“ Der Verzicht ist dort der Ausnahmefall, nicht das Ziel. Die Abgrenzung ist ebenso klar: Ein als Alkoholgefährdung einzustufender Konsum liege unterhalb der in A 1 und A 2 beschriebenen Ausprägungen „mit der Notwendigkeit des Alkoholverzichts“.

Dazu passt ein Negativbefund mit Belegstelle. Die Übersicht der Beurteilungskriterien über erforderliche Abstinenz- und Nüchternheitsbelege (Tabelle C.12) führt im Alkoholbereich Zeilen für A 1 und A 2 einschließlich des kontrollierten Trinkens nach A 2.7 N; danach beginnt unmittelbar der Abschnitt zu den Drogenhypothesen. Für A 3 und A 4 enthält die Übersicht keine Zeile. Ein Abstinenzbeleg ist für die Alkoholgefährdung dort also nicht vorgesehen. Hentschel/König bestätigt das rechtlich für den Alkoholmissbrauch: Werde Alkohol nur noch kontrolliert getrunken, sei ein Nachweis der Alkoholabstinenz nicht erforderlich (StVG § 2 Rn. 50; OVG Saarlouis DAR 2018, 644).

Verzicht bei fortgeschrittener Problematik, Reduktion bei Gefährdung

Im Drogenbereich verläuft die Grenze zwischen zwei Hypothesen. Die Beurteilungskriterien halten zur fortgeschrittenen Drogenproblematik nach Hypothese D 2 fest: „Die Forderung nach einem Cannabisverzicht als Voraussetzung für eine günstige Verkehrsverhaltensprognose setzt demnach voraus, dass sich entweder der Cannabiskonsum selbst oder der Konsum anderer psychoaktiver Stoffe so problematisch entwickelt hat“, dass von einer fortgeschrittenen Drogenproblematik gesprochen werden muss. Nur dann könne die Fahreignung erst bei stabiler Abstinenz als wiederhergestellt gelten, auch bei monosubstanziellem Cannabismissbrauch.

Darunter liegt die Drogengefährdung nach Hypothese D 3. Dort ist der Verzicht eine Option und nicht die einzige. Im Kriterium D 3.6 N stehen beide Wege gleichwertig nebeneinander: Bei Cannabis-Monokonsum und gewähltem Verzicht wird dieser nach Indikator 4 durch „drei Urinkontrollen innerhalb von vier Monaten oder Analyse eines 3 cm langen kopfhautnahen Haarsegments“ belegt. Bei fortgesetztem Konsum verlangt Indikator 5 Befunde, die der Annahme eines risikoarmen, niederfrequenten Konsums nicht widersprechen, belegt durch drei Blutkontrollen innerhalb von vier Monaten oder dasselbe Haarsegment.

Hypothese der Beurteilungskriterien	Zielverhalten	Toxikologischer Beleg nach den Kriterien
A 3 Alkoholgefährdung	dauerhaft kontrollierter, risikoarmer Alkoholkonsum	In der Übersicht Tabelle C.12 nicht aufgeführt
D 2 fortgeschrittene Drogenproblematik	stabile Abstinenz, auch bei Cannabis-Monokonsum	Abstinenzbelege nach Maßgabe der Kriterien zu D 2
D 3 Drogengefährdung, Weg über den Verzicht	Cannabisverzicht nach Monokonsum	drei Urinkontrollen in vier Monaten oder 3 cm Haarsegment (D 3.6 N Ind. 4)
D 3 Drogengefährdung, Weg über die Reduktion	risikoarmer, niederfrequenter Konsum	drei Blutkontrollen in vier Monaten oder 3 cm Haarsegment (D 3.6 N Ind. 5)

Die Dauer regeln die Beurteilungskriterien gestuft. Nach D 3.6 N Indikator 1 ist die Dauer des Drogenverzichts oder der Änderung des Konsumverhaltens bezogen auf die frühere Gewohnheitsbildung zu bewerten und beträgt zum Begutachtungszeitpunkt zumindest sechs Monate. Nach Indikator 2 gilt: Hatte die Problematik über Jahre hinweg bestanden, ist erst durch einen längeren Abstinenzzeitraum von in der Regel einem Jahr eine günstige Voraussetzung für die Stabilität gegeben. Die Jahresfrist ist der Sonderfall der langen Vorgeschichte, nicht der Ausgangspunkt.

Wo die Reduktion ausgeschlossen ist

Eine Grenze ist der häufigste Grund, weshalb der Reduktionsweg verschlossen bleibt. Lag neben Cannabis die Einnahme anderer illegaler Drogen vor, ist Hypothese D 3 nicht mehr anwendbar, wenn sich bei einer der Substanzen eine fortgeschrittene Problematik entwickelt hatte. Und ausdrücklich: „In diesen Fällen ist daher eine Abstinenz von allen Drogen erforderlich.“ Wer Cannabis und harte Drogen wie Amphetamin oder Kokain konsumiert hat, verhandelt über die Abstinenz von allen Drogen, nicht über reduzierten Konsum.

Zwei Vorbehalte gehören dazu. Erstens sind die Beurteilungskriterien nach Hentschel/König, FeV § 11 Rn. 20a „rechtlich nicht verbindlich“; maßgeblich ist, dass die Untersuchung nach § 11 Abs. 5 FeV mit Anlage 4a Nr. 1 Buchst. c FeV nur nach anerkannten wissenschaftlichen Grundsätzen vorgenommen werden darf. Zweitens zitiert Hentschel/König in der 48. Auflage 2025 noch die 4. Auflage 2022 der Beurteilungskriterien; die hier verwendeten Stellen stammen aus der 5. Auflage 2026.

Die überschießende Abstinenzforderung im Verfahren angreifen

Rechtlich greifbar wird die Frage über § 11 Abs. 8 FeV. Wer das geforderte Gutachten nicht vorlegt, riskiert, dass die Behörde auf Nichteignung schließt. Dieser Schluss ist nach Hentschel/König, FeV § 11 Rn. 51 „aber nur dann zulässig, wenn die Anordnung des Gutachtens formell und materiell rechtmäßig, insbes. anlassbezogen und verhältnismäßig sowie hinreichend bestimmt ist“ (BVerwG NJW 2005, 3081; OVG Münster NJW 2019, 1393). Die Anordnung der medizinisch-psychologischen Untersuchung ist damit der eigentliche Prüfungsgegenstand.

Eine zu weite Fragestellung infiziert die ganze Anordnung

Der zentrale Satz steht in FeV § 11 Rn. 55: „Es reicht grds. nicht, dass ein Teil der Fragestellung für das beizubringende Gutachten sachbezogen und angemessen war, wenn sie sich zusätzlich auch auf Aspekte bezog, die im konkreten Fall nicht zu klären waren“, denn die scharfe Sanktion des Absatzes 8 Satz 1 setze grundsätzlich eine vollständig rechtmäßige Gutachtensanordnung voraus (VGH Mannheim NJW 2013, 1896; OVG Schleswig 4.8.2021, 5 MB 18/21, BA 2021, 345).

Und weiter: Besteht die Fragestellung der Gutachtensanordnung aus mehreren sich überschneidenden Teilen, die sich nicht eindeutig differenzieren lassen, so infiziert die Unrechtmäßigkeit eines Teils regelmäßig die Fragestellung insgesamt. Ergänzend FeV § 11 Rn. 42c: „Ist die Fragestellung nur zum Teil gerechtfertigt, gehen Unklarheiten zu Lasten der FEB“ (VGH München NJW 2020, 1692; OVG Münster NJW 2022, 2633); die Anordnung sei dann grundsätzlich unzulässig und rechtswidrig.

Dem Betroffenen könne nicht zugemutet werden, dem Gutachter verständlich zu machen, dass entgegen dem behördlichen Auftrag nur bestimmte Teile der Fragestellung Gegenstand der Untersuchung sein dürften. Anders liege es bei klar unterscheidbaren getrennten Fragestellungen, und unschädlich sei eine zu weite Fassung, wenn sich die Eingrenzung mit hinreichender Deutlichkeit aus den dargelegten Gründen ergebe.

Dazu passen zwei weitere Hebel. Nach FeV § 11 Rn. 42b ist „ein hinreichender innerer Zusammenhang zwischen dem für die Eignungszweifel Anlass gebenden Ausgangssachverhalt und dem in der Gutachtensanordnung festgelegten Prüfprogramm“ erforderlich. Nach Rn. 24b muss die Anordnung verhältnismäßig sein; dem Betroffenen darf „nicht mehr an Untersuchungen abverlangt werden als erforderlich“ (VGH Mannheim NJW 2014, 1901). Ein Zwölfmonatsprogramm in einem Fall, der keinen Jahreszeitraum trägt, ist mehr als erforderlich.

Die Gegeneinschränkung, die man kennen muss

Hier endet die gute Nachricht. Hentschel/König gibt in FeV § 11 Rn. 51a zunächst wieder: „Es wird angenommen, dass der Schluss auf Nichteignung gem. VIII unzulässig sei, wenn die Nichtvorlage des geforderten Gutachtens darauf beruhe, dass die Begutachtungsstelle sachlich nicht gerechtfertigte Anforderungen aufgestellt habe“, zum Beispiel unberechtigt einen Abstinenznachweis fordere (VG Saarlouis DAR 2013, 408 und DAR 2014, 714; OVG Münster DAR 2021, 409; VGH Mannheim NJW 2024, 163).

Zwei Dinge sind offenzulegen. Erstens stellt Hentschel/König die beiden Oberverwaltungsgerichtsentscheidungen ausdrücklich unter den Zusatz „bei gelegentlichem Cannabiskonsum nach altem Recht“. Sie betreffen also die vor dem 1. April 2024 maßgebliche Dreiteilung des Cannabiskonsums in einmalig, gelegentlich und regelmäßig, und ihre Übertragung auf die heutige Lage ist nicht selbstverständlich. Die Entscheidungen des VG Saarlouis sind ohne diesen Zusatz zitiert.

Zweitens folgt unmittelbar die Gegeneinschränkung: „Grundsätzlich ist es allerdings nicht Aufgabe der FEB, vor Vorlage des Gutachtens zu überprüfen, ob die Begutachtungsstelle von zutreffenden fachlichen Maßstäben ausgeht (so auch OVG Münster DAR 2021, 409).“ Eine Verpflichtung der Behörde, Fehlvorstellungen der Begutachtungsstelle im Vorfeld richtigzustellen, kommt nach der Rechtsprechung des VGH München „allenfalls bei offensichtlichen Fehlern in Betracht, die den allgemeinen Rahmen der Begutachtung betreffen“ (VGH München 28.6.2024, 11 CS 24.454, BeckRS 2024, 16939).

Praktisch heißt das: Der Weg führt nicht über das Abwarten. Hentschel/König hält in Rn. 51a fest, dass eine Verlängerung der Beibringungsfrist auch davon abhängt, dass der Betroffene „uneingeschränkt mitwirkungsbereit ist und ggf. zeitnah eine andere Stelle beauftragt“. Nach Anlage 4a Nr. 1 FeV hat der Gutachter sich an die vorgegebene Fragestellung zu halten, und die Untersuchung ist anlassbezogen vorzunehmen. Dort setzt die schriftliche Beanstandung an, solange die Frist läuft.

Ein Fall aus der Praxis

In einem von mir geführten Verfahren ging es um einen Mandanten, der nach einer einzelnen Fahrt unter Cannabiseinfluss die Fahrerlaubnis verloren hatte. Harte Drogen waren nie im Spiel, eine Abhängigkeit hatte niemand behauptet. Die Begutachtungsstelle erwartete im Vorgespräch vier Urinkontrollen über zwölf Monate, Kosten rund 800 Euro. Von einer Hypothese war in dem Schreiben nicht die Rede, von Nr. 9.2.2 der Anlage 4 FeV auch nicht.

Wir haben die Anordnung innerhalb der laufenden Frist schriftlich beanstandet: Der Fall fällt unter Nr. 9.2.2 der Anlage 4 FeV, dort verlangt der Wortlaut nur die gefestigte Änderung des Konsumverhaltens, und der Jahreszeitraum steht allein in Nr. 9.2.4 und Nr. 9.5. Parallel haben wir die Einordnung in eine Gefährdungshypothese unterlegt und den Beleg nach dem vierteljährigen Raster angeboten. Die Behörde hat die Frist verlängert und die Begutachtungsstelle auf den Anlass hingewiesen. Das Gutachten fiel nach einem Beleg über vier Monate positiv aus. Einzelheiten sind verändert.

Fragen aus der Praxis

Darf die Begutachtungsstelle einfach zwölf Monate Abstinenz verlangen?

Nicht ohne Weiteres. Maßgeblich ist, welche Nummer der Anlage 4 FeV den Fall trifft und in welche Hypothese die Begutachtungsstelle einordnet. Einen Jahresnachweis nennt der Wortlaut nur in Nr. 9.2.4 und in Nr. 9.5, und Nr. 9.5 betrifft den Fall nach Entgiftung und Entwöhnung. Nach Nr. 9.2.2 kann nach Hentschel/König, StVG § 2 Rn. 63b schon der Übergang zu einem die Fahreignung nicht ausschließenden Konsumverhalten reichen. Eine breite Rechtsprechung verlangt aber auch ohne Abhängigkeit ein Jahr.

Ich war nie abhängig. Gilt die Jahresfrist für mich trotzdem?

Das ist offen umstritten. Nach einer Auffassung, die Hentschel/König in StVG § 2 Rn. 63a mit SächsOVG BA 2012, 182, VG Potsdam BA 2008, 152 und Geiger SVR 2007, 441 nachweist, ist Nr. 9.5 der Anlage 4 FeV weder unmittelbar noch entsprechend anwendbar, weil sie eine Abhängigkeit voraussetzt und als Sonderregelung nicht analogiefähig ist. Zahlreiche Oberverwaltungsgerichte halten ein Jahr Abstinenz für das Regelmaß. Der VGH München lässt eine kürzere Frist zu, wenn der Betroffene substantiiert Umstände darlegt, die nach den Beurteilungskriterien dafür sprechen.

Kann ich die Untersuchung verweigern, wenn die Forderung zu weit geht?

Davon rate ich ab. Die Nichtvorlage eröffnet der Behörde den Schluss auf Nichteignung nach § 11 Abs. 8 FeV, und dieser Schluss ist nur unzulässig, wenn die Anordnung rechtswidrig war. Zwar ist er nach Hentschel/König, FeV § 11 Rn. 51a unzulässig, wenn die Nichtvorlage darauf beruht, dass die Begutachtungsstelle unberechtigt einen Abstinenznachweis gefordert hat. Ebendort steht aber, dass es grundsätzlich nicht Aufgabe der Behörde ist, die fachlichen Maßstäbe der Stelle vorab zu prüfen. Sicherer ist die schriftliche Beanstandung innerhalb der Frist.

Was bringt es, auf meine Hypothese zu zeigen?

Es verschiebt den Streit auf einen Maßstab, mit dem die Begutachtungsstelle selbst arbeitet. Wer in Hypothese D 3 eingeordnet ist, findet dort zwei gleichwertige Wege: Verzicht mit drei Urinkontrollen in vier Monaten oder reduzierten Konsum mit drei Blutkontrollen in vier Monaten, jeweils alternativ ein 3 cm langes Haarsegment. Eine Zwölfmonatsforderung ist an die lange Vorgeschichte geknüpft. Bei Hypothese A 3 fehlt in Tabelle C.12 sogar jede Abstinenzbelegzeile.

Genügt ein sauberer Abstinenznachweis für die Fahrerlaubnis?

Nein. Hentschel/König hält zu § 14 FeV ausdrücklich fest: „Ein Nachweis der Drogenabstinenz genügt nicht“ (VG Gelsenkirchen BA 2010, 372; VG Saarlouis BA 2013, 262). Entscheidend ist zusätzlich ein stabiler Einstellungswandel, und den klärt nur das medizinisch-psychologische Gutachten. Wer zwölf Monate Belege sammelt, aber im Gespräch keinen nachvollziehbaren Einsichtsprozess schildern kann, scheitert trotz lückenloser Abstinenz.

Die Behörde hat mir die Fahrerlaubnis sofort entzogen. Was jetzt?

Dann zählt zuerst die Frist des vorläufigen Rechtsschutzes und nicht die Frage des Abstinenzzeitraums. Gegen die Entziehung mit sofortiger Vollziehung hilft nur der Eilantrag nach § 80 Abs. 5 VwGO gegen die Entziehung der Fahrerlaubnis. Das Gericht prüft dabei auch, ob die Gutachtensanordnung rechtmäßig war, denn ohne rechtmäßige Anordnung trägt der Schluss nach § 11 Abs. 8 FeV nicht. Der Vortrag zur überschießenden Abstinenzforderung gehört deshalb in die Antragsbegründung.

Mein Fall liegt vor dem 1. April 2024. Ändert das etwas?

Möglicherweise, und das muss man sauber trennen. Die bei Hentschel/König, FeV § 11 Rn. 51a zitierten Entscheidungen OVG Münster DAR 2021, 409 und VGH Mannheim NJW 2024, 163 sind dort ausdrücklich mit dem Zusatz „bei gelegentlichem Cannabiskonsum nach altem Recht“ wiedergegeben. Cannabis unterfällt seit dem 1. April 2024 dem Konsumcannabisgesetz, und die Kategorie des gelegentlichen Konsums hat in der Anlage 4 FeV keine Entsprechung mehr. Wer diese Entscheidungen zitiert, sollte den Zusatz mitzitieren.

Gesetzestexte und Fundstellen

Der Wortlaut der Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung mit den Nummern 9.1 bis 9.6 und der Vorbemerkung ist amtlich abrufbar bei gesetze-im-internet.de. Maßgeblich sind daneben § 11 Abs. 5 und Abs. 8 FeV, Anlage 4a FeV und § 14 Abs. 2 FeV für die Wiedererteilung.

Die kommentierten Nachweise stammen aus Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 48. Auflage 2025: StVG § 2 Rn. 63 (Wiedererlangung nach Abhängigkeit), Rn. 63a (die Ansätze zum Abstinenzzeitraum ohne Abhängigkeit), Rn. 63b (Nr. 9.2.2), Rn. 63c (Nachhaltigkeit), Rn. 63d (verfahrensrechtliche Einjahresfrist), Rn. 50 (Alkohol) sowie FeV § 11 Rn. 20a, 24b, 42b, 42c, 51, 51a und 55. Die fachlichen Maßstäbe folgen den Beurteilungskriterien, 5. Auflage 2026, Hypothesen A 3, D 2 und D 3 mit Kriterium D 3.6 N und Tabelle C.12.

Eine Lücke soll benannt sein: Eine Entscheidung, die ausdrücklich ausspricht, dass bei Nr. 9.2.2 der Anlage 4 FeV kein Abstinenznachweis verlangt werden darf, enthält der Kommentar nicht. Ebenso fehlt eine eigene Stellungnahme von Hentschel/König, welcher der Ansätze vorzuziehen sei; der Kommentar referiert sie in indirekter Rede.

Kostenlose Ersteinschätzung

Die Frist, die als Erstes läuft, ist fast immer die Frist zur Beibringung des Gutachtens aus der behördlichen Anordnung, häufig zwei bis drei Monate. Sie entscheidet über alles Weitere, denn nach ihrem Ablauf greift der Schluss auf Nichteignung nach § 11 Abs. 8 FeV. Ist die Fahrerlaubnis schon entzogen und die sofortige Vollziehung angeordnet, tritt die Monatsfrist für die Anfechtung daneben. Wer eine Abstinenzforderung für überschießend hält, muss das innerhalb der laufenden Frist schriftlich geltend machen.

Mein Rat ist derselbe: vor jeder Äußerung gegenüber der Fahrerlaubnisbehörde oder der Begutachtungsstelle Akteneinsicht nehmen lassen. Erst die Akte zeigt, welcher Sachverhalt der Anordnung zugrunde liegt, welche Nummer der Anlage 4 FeV die Behörde im Blick hatte und wie die Fragestellung lautet. Angaben, die ohne diese Kenntnis gemacht werden, lassen sich kaum zurückholen, und sie entscheiden oft über die Einordnung in eine Hypothese. Eine erste Einschätzung zu Ihrer Anordnung nehme ich kostenlos vor.