Die Begutachtungsstelle für Fahreignung: Anerkennung, Auswahl, Neutralität und Akteneinsicht

Wer eine Gutachtenanordnung erhält, sucht sich die Stelle aus, die über seine Fahrerlaubnis entscheidet, und bezahlt sie selbst. Das klingt nach Freiheit und ist in Wahrheit ein eng geführter Vorgang.

Ich bin Björn Schüller, Rechtsanwalt in Bremen, und führe Fahrerlaubnisverfahren bundesweit. Über die Stelle, die das Gutachten erstellt, wird selten nachgedacht, obwohl sich dort einige der wirksamsten Angriffspunkte finden.

Kurz gefasst: was eine Begutachtungsstelle ist

Die Begutachtungsstelle für Fahreignung begutachtet Personen zur Klärung ihrer Eignung und erstellt dafür medizinisch-psychologische Gutachten. Sie bedarf nach § 66 Abs. 1 FeV der amtlichen Anerkennung durch die nach Landesrecht zuständige Behörde. Anerkannt wird nicht die Stelle allein, sondern der Träger und seine jeweiligen Stellen.

Das Wichtigste in Kürze

• § 66 Abs. 1 FeV verlangt die amtliche Anerkennung sowohl des Trägers als auch der von ihm betriebenen Begutachtungsstellen.
• Nach § 2 Abs. 13 Satz 1 StVG gelten nur Gutachten amtlich anerkannter Stellen als medizinisch-psychologische Gutachten im Sinne der §§ 11 bis 14 FeV.
• Die Voraussetzungen der Anerkennung stehen in Anlage 14 zur FeV und in der Richtlinie vom 27. Januar 2014 (VkBl. 2014, 110; geändert VkBl. 2020, 217).
• Das Vorliegen der Voraussetzungen ist durch ein Gutachten der Bundesanstalt für Straßenwesen nachzuweisen (§ 72 Abs. 1 Nr. 1 FeV, Anlage 14 Abs. 2 Nr. 8).
• Der Behörde steht bei der Anerkennung kein Ermessen zu; liegen die Voraussetzungen vor, ist sie zu erteilen.
• Die Anerkennung ist auf längstens zehn Jahre zu befristen (§ 66 Abs. 4 Satz 1 FeV) und auf Antrag um jeweils höchstens zehn Jahre zu verlängern.
• Träger dürfen nicht zugleich Träger von Fahrausbildung oder von Kursen zur Wiederherstellung der Kraftfahreignung sein (Anlage 14 Abs. 2 Nr. 6).
• Die Mitarbeiter sind keine Amtsträger, weil Begutachtungsstellen keine beliehenen Unternehmen sind (BGH DAR 2009, 707).

Was in diesem Beitrag steht

• Kurz gefasst: was eine Begutachtungsstelle ist
• Das Wichtigste in Kürze
• Wofür die Begutachtungsstelle zuständig ist
• Die amtliche Anerkennung und ihre Voraussetzungen
• Befristung, Rücknahme und Widerruf
• Die Sonderbegutachtung durch die BASt
• Das Neutralitätsgebot und die Trennung von der Vorbereitung
• Wie die Begutachtungsstelle ausgewählt wird
• Das Rechtsverhältnis zur Begutachtungsstelle und die Kosten
• Welche Unterlagen die Begutachtungsstelle erhält
• Die Akteneinsicht vor dem Termin
• Woran die Begutachtungsstelle gebunden ist
• Wer in der Begutachtungsstelle arbeitet
• Was die Begutachtungsstelle nicht entscheidet
• Wo ich bei der Begutachtungsstelle ansetze
• Ein Fall aus meiner Praxis
• Fragen aus der Praxis zur Begutachtungsstelle
• Gesetzestexte und Fundstellen
• Ihre kostenlose Ersteinschätzung

Wofür die Begutachtungsstelle zuständig ist

Hentschel/König beschreibt die Aufgabe knapp: Begutachtungsstellen für Fahreignung begutachten Personen zur Klärung ihrer Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen und anderen Fahrzeugen zur Vorbereitung von verwaltungsbehördlichen Entscheidungen und erstellen dafür medizinisch-psychologische Gutachten.

Die Anlässe verteilen sich auf vier Vorschriften. § 11 Abs. 3 FeV erfasst die allgemeinen Eignungszweifel, § 13 Satz 1 Nr. 2 FeV die Alkoholproblematik, § 14 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 FeV die Betäubungsmittel, und über § 3 Abs. 2 FeV gelten die §§ 11 bis 14 FeV auch für fahrerlaubnisfreie Fahrzeuge. Für Cannabis ist seit dem 1. April 2024 § 13a FeV hinzugekommen.

Daneben besteht eine zweite Schiene, die nicht über die Begutachtungsstelle läuft. Das ärztliche Gutachten nach § 11 Abs. 2 FeV kann auch von einem Facharzt mit verkehrsmedizinischer Qualifikation, einem Amtsarzt, einem Arbeitsmediziner oder einem Rechtsmediziner erstellt werden. Was dabei untersucht wird, steht im Beitrag zum Drogenscreening im ärztlichen Gutachten. Welche Ärzte außerhalb der Begutachtungsstelle ein ärztliches Gutachten erstellen dürfen, steht auf der Seite zum Facharzt mit verkehrsmedizinischer Qualifikation und zum Amtsarzt.

Die amtliche Anerkennung und ihre Voraussetzungen

§ 2 Abs. 13 Satz 1 StVG knüpft die Wirkung des Gutachtens an die Anerkennung. Nur was eine amtlich anerkannte Stelle erstellt, gilt als medizinisch-psychologisches Gutachten im Sinne der §§ 11 bis 14 FeV. Ein Gutachten einer nicht anerkannten Stelle ist rechtlich kein solches.

§ 66 Abs. 1 FeV präzisiert, dass zweierlei anerkannt sein muss: der Träger und die von ihm betriebene Stelle. Kommen nach der Anerkennung weitere Stellen im Anerkennungsgebiet hinzu, bedürfen auch sie einer Anerkennung.

Die inhaltlichen Anforderungen stehen in Anlage 14 zur FeV und in der Richtlinie über die Anforderungen an Träger von Begutachtungsstellen für Fahreignung vom 27. Januar 2014. Verlangt werden unter anderem die Ausstattung mit Personal, Geräten und Räumlichkeiten sowie die Bestätigung der Eignung der eingesetzten psychologischen Testverfahren durch eine unabhängige Stelle.

Die Verwaltungsgerichte haben dabei früh klargestellt, dass die Ausstattung nicht schon im Zeitpunkt der Antragstellung vorhanden sein muss; das wäre angesichts des finanziellen Aufwands unverhältnismäßig (OVG Magdeburg NZV 1999, 267, 269; VGH Mannheim VRS 97, 276, 282).

Befristung, Rücknahme und Widerruf

Die Anerkennung ist nicht auf Dauer angelegt. Nach § 66 Abs. 4 Satz 1 FeV ist sie auf längstens zehn Jahre zu befristen und wird auf Antrag für jeweils höchstens zehn Jahre verlängert.

§ 66 Abs. 5 FeV regelt die Rücknahme für den Fall, dass eine Voraussetzung schon bei der Erteilung fehlte. § 66 Abs. 6 FeV regelt den Widerruf und nennt drei Gründe: den nachträglichen Wegfall einer Voraussetzung, die wiederholt nicht ordnungsgemäße Durchführung der Begutachtung und den sonstigen groben Verstoß gegen Pflichten oder Auflagen.

Der zweite Grund ist für Betroffene bemerkenswert. Er zeigt, dass die Qualität der Begutachtung aufsichtsrechtlich bewehrt ist. Wer schwere Mängel in einem Gutachten feststellt, kann sie nicht nur im eigenen Verfahren rügen, sondern auch der Anerkennungsbehörde anzeigen.

Die Sonderbegutachtung durch die BASt

§ 66 Abs. 7 FeV sieht ein eigenes Aufsichtsinstrument vor. Bei Zweifeln am Fortbestand der Voraussetzungen oder bei Verstößen gegen Auflagen kann die zuständige Behörde eine Begutachtung aus besonderem Anlass durch die Bundesanstalt für Straßenwesen anordnen.

Die Kosten trägt der Träger, wenn die Voraussetzungen nicht oder nicht vollständig vorliegen. Dasselbe gilt, wenn sich ein Verdacht nicht bestätigt, der Träger die Maßnahme aber durch unsachgemäßes Verhalten veranlasst hat.

Widerspruch und Anfechtungsklage gegen eine solche Anordnung haben nach § 66 Abs. 8 FeV keine aufschiebende Wirkung. Der Gesetzgeber hat die Aufsicht also bewusst scharf ausgestaltet.

Das Neutralitätsgebot und die Trennung von der Vorbereitung

Hier liegt die Regelung, die im Einzelfall am häufigsten übersehen wird und zugleich am meisten bewirkt. Sie besteht aus zwei Ebenen.

Auf der Ebene des Unternehmens bestimmt Anlage 14 Abs. 2 Nr. 6, dass Träger nicht zugleich Träger von Maßnahmen der Fahrausbildung oder von Kursen zur Wiederherstellung der Kraftfahreignung sein dürfen und keine Maßnahmen der Verhaltens- und Einstellungsänderung zur Vorbereitung auf eine Begutachtung durchführen dürfen.

Auf der Ebene der Person bestimmt Anlage 4a Nr. 5, dass niemand begutachten darf, der mit Unternehmen vertraglich verbunden ist, die Betroffene auf die Begutachtung vorbereiten oder Kurse anbieten, oder der solche Maßnahmen selbst anbietet. Das Trennungsgebot ist durch organisatorische Maßnahmen im Unternehmen sicherzustellen.

Für den Betroffenen heißt das: Wer sich bei einem Anbieter vorbereiten lässt, der zugleich zur Trägergruppe der begutachtenden Stelle gehört, riskiert die Verwertbarkeit des Gutachtens. Die Prüfung dieser Verflechtung gehört an den Anfang, nicht ans Ende.

Wie die Begutachtungsstelle ausgewählt wird

§ 11 Abs. 6 Satz 2 FeV verpflichtet die Behörde, dem Betroffenen die für die Untersuchung in Betracht kommende Stelle oder Stellen anzugeben. Aus diesem Kreis wählt er aus, und nach Satz 3 hat er die Behörde darüber zu unterrichten, welche Stelle er beauftragt hat.

Daraus folgt eine beschränkte, aber echte Wahlfreiheit. Wer unter mehreren benannten Stellen auswählen kann, sollte das nicht nach der Entfernung entscheiden, sondern nach der Terminlage und nach der Frage, ob die Stelle mit einem Vorbereitungsanbieter verflochten ist.

Benennt die Behörde nur eine einzige Stelle, ist das nicht ohne Weiteres fehlerhaft, verlangt aber eine Begründung, wenn im Einzugsbereich mehrere anerkannte Stellen bestehen. Die Vorschrift spricht ausdrücklich von Stelle oder Stellen.

Das Rechtsverhältnis zur Begutachtungsstelle und die Kosten

Nach § 11 Abs. 6 Satz 5 FeV erfolgt die Untersuchung aufgrund eines Auftrags durch den Betroffenen. Es entsteht also ein Vertragsverhältnis zwischen ihm und der Stelle, kein Verwaltungsrechtsverhältnis.

Hentschel/König ordnet diesen Vertrag als Werkvertrag ein und zieht daraus die Folge, dass die Leistungen auf rein privatrechtlicher Basis erbracht werden. Genau deshalb waren die früheren Gebührensätze der Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr mangels Ermächtigungsgrundlage unwirksam; Gebühren dürfen nur für Amtshandlungen erhoben werden.

Der Gesetzgeber hat darauf mit § 6f StVG reagiert, der zu einer Entgeltregelung durch Rechtsverordnung ermächtigt. Die Kosten trägt in jedem Fall der Betroffene, und zwar auch dann, wenn das Gutachten zu seinen Gunsten ausfällt.

Eine weitere Folge der privatrechtlichen Einordnung betrifft das Strafrecht. Begutachtungsstellen sind keine beliehenen Unternehmen, ihre Mitarbeiter sind deshalb keine Amtsträger (BGH DAR 2009, 707). Die Amtsdelikte greifen bei ihnen nicht.

Welche Unterlagen die Begutachtungsstelle erhält

§ 11 Abs. 6 Satz 4 FeV bestimmt, dass die Behörde der untersuchenden Stelle die Fragestellung mitteilt und ihr die vollständigen Unterlagen übersendet, soweit sie unter Beachtung der gesetzlichen Verwertungsverbote verwendet werden dürfen.

Der letzte Halbsatz ist der entscheidende. Er verlangt eine Durchsicht der Akte vor der Übersendung. Getilgte Eintragungen, Vorgänge, deren Verwertung nach § 29 StVG ausgeschlossen ist, und Erkenntnisse aus eingestellten Verfahren dürfen nicht übersandt werden.

In der Praxis wird die Akte häufig vollständig weitergegeben. Das ist kein Kavaliersdelikt, denn der Gutachter bildet sich seine Hypothesen anhand der Vorgeschichte, und ein unzulässiger Vorgang in der Akte verschiebt diese Hypothesen zulasten des Betroffenen.

Die Akteneinsicht vor dem Termin

§ 11 Abs. 6 Satz 2 FeV verpflichtet die Behörde, dem Betroffenen mitzuteilen, dass er die zu übersendenden Unterlagen einsehen kann. Dieses Recht ist nicht auf das Verfahren als Ganzes bezogen, sondern genau auf das Paket, das an die Begutachtungsstelle geht.

Wer es wahrnimmt, erreicht zweierlei. Er kann unzulässige Bestandteile beanstanden, bevor sie beim Gutachter liegen. Und er weiß, mit welchem Bild von ihm der Gutachter in das Gespräch geht.

Fehlt dieser Hinweis in der Anordnung, ist eine Pflichtangabe des § 11 Abs. 6 FeV nicht erfüllt. Zusammen mit anderen Mängeln trägt das die Rüge, dass die Anordnung formell fehlerhaft ist und der Schluss aus § 11 Abs. 8 FeV deshalb nicht gezogen werden darf.

Woran die Begutachtungsstelle gebunden ist

Anlage 4a zur FeV bindet die Stelle an vier Grundsätze, die für die Verteidigung brauchbar sind.

Die Untersuchung ist anlassbezogen und unter Verwendung der zugesandten Unterlagen vorzunehmen, und der Gutachter hat sich an die vorgegebene Fragestellung zu halten. Gegenstand sind nicht die gesamte Persönlichkeit, sondern nur die für die Kraftfahreignung bedeutsamen Eigenschaften. Die Untersuchung darf nur nach anerkannten wissenschaftlichen Grundsätzen erfolgen. Und über die Untersuchung sind Aufzeichnungen anzufertigen.

Der letzte Punkt wird unterschätzt. Aufzeichnungen sind Pflicht, und wo es um die Wiedergabe von Gesprächsinhalten geht, lässt sich an ihnen überprüfen, ob das Gutachten den Betroffenen richtig wiedergibt. Welche Anforderungen an die Darstellung gelten, zeigt der Beitrag zum vorgeschriebenen Gutachtenaufbau.

Welche Fragestellung die Begutachtungsstelle vorgelegt bekommt, hängt vom Anlass ab. Beim Zusammentreffen von Cannabis und Alkohol gelten dabei Besonderheiten, die im Beitrag zum Mischkonsum von Cannabis und Alkohol dargestellt sind.

Wer in der Begutachtungsstelle arbeitet

Die Begutachtungsstelle beruht auf der Zusammenarbeit von Verkehrsmedizinern und Verkehrspsychologen. Beide Fachrichtungen bringen eigene Befunde ein, und das Gutachten entsteht aus ihrer Zusammenschau.

Der ärztliche Teil liegt bei einem Arzt, der die Anforderungen der Anlage 14 erfüllt. Er erhebt die Anamnese, führt die körperliche Untersuchung durch und veranlasst die laborchemischen Befunde. Der psychologische Teil liegt bei einem Verkehrspsychologen, der das Untersuchungsgespräch führt und die Leistungstests auswertet.

Anlage 14 verlangt außerdem, dass die eingesetzten psychologischen Testverfahren und Geräte von einer unabhängigen Stelle als geeignet bestätigt sind. Diese Anforderung ist mit der Änderungsverordnung vom 16. April 2014 neu aufgenommen worden; der Nachweis war bis zum 25. Juni 2021 zu führen.

Für die Verteidigung folgt daraus eine Frage, die sich lohnt: Mit welchem Testverfahren wurde gearbeitet, und liegt dafür die Bestätigung vor? Ein Leistungsbefund, der auf einem nicht bestätigten Verfahren beruht, ist angreifbar.

Für Betroffene, die neben der Begutachtungsstelle auch mit einem Bußgeldverfahren zu tun haben, ist die Zeitachse wichtig. Bei Cannabis entscheidet dabei häufig die eingehaltene Wartezeit; sie steht im Beitrag zur Wartezeit nach Cannabiskonsum.

Was die Begutachtungsstelle nicht entscheidet

Das Gutachten ist eine Entscheidungshilfe, keine Entscheidung. Über die Fahrerlaubnis befindet allein die Fahrerlaubnisbehörde, und sie ist an das Ergebnis nicht gebunden.

Das wirkt in beide Richtungen. Ein positives Gutachten zwingt die Behörde nicht zur Erteilung, wenn ihr andere Tatsachen bekannt sind. Ein negatives Gutachten trägt die Entziehung nur, wenn es den Anforderungen der Anlage 4a genügt, also nachvollziehbar, nachprüfbar und vollständig ist.

Die Behörde muss das Gutachten deshalb würdigen und darf es nicht bloß übernehmen. Ein Bescheid, der sich auf den Satz beschränkt, das Gutachten sei negativ ausgefallen, verfehlt diese Pflicht.

Wo ich bei der Begutachtungsstelle ansetze

Zuerst prüfe ich die Anerkennung. Sie ist befristet, und sie gilt für den Träger und die konkrete Stelle. Ein Gutachten einer Stelle ohne wirksame Anerkennung ist kein medizinisch-psychologisches Gutachten im Sinne der Verordnung.

Dann prüfe ich die Verflechtung. Bietet der Träger oder eine mit ihm verbundene Gesellschaft Vorbereitungskurse an, und hat der Betroffene eine solche Leistung in Anspruch genommen?

Dritter Punkt ist das Aktenpaket. Was wurde übersandt, und durfte alles davon verwertet werden? Getilgte Eintragungen und Vorgänge aus eingestellten Verfahren gehören nicht dazu, und sie verschieben die Hypothesen des Gutachters zulasten des Betroffenen.

Vierter Punkt ist die Bindung an die Fragestellung. Geht das Gutachten darüber hinaus oder beantwortet es eine andere Frage als die gestellte, verstößt es gegen Anlage 4a und trägt die Entziehung nicht.

Ein Fall aus meiner Praxis

Ein Mandant hatte sich bei einem Anbieter vorbereiten lassen, der mit dem Träger der später beauftragten Stelle gesellschaftsrechtlich verbunden war. Das Gutachten fiel negativ aus, und die Behörde kündigte die Entziehung an.

In der Stellungnahme habe ich auf Anlage 14 Abs. 2 Nr. 6 und auf Anlage 4a Nr. 5 hingewiesen und die Verflechtung aus dem Handelsregister belegt. Die Behörde hat das Gutachten nicht verwertet und dem Mandanten Gelegenheit gegeben, eine andere Stelle zu beauftragen.

Das zweite Gutachten war positiv. Die Einzelheiten des Falls sind verändert.

Fragen aus der Praxis zur Begutachtungsstelle

Kann ich mir die Begutachtungsstelle frei aussuchen?

Nur aus dem Kreis der Stellen, die die Behörde in der Anordnung benannt hat. Welche Sie beauftragt haben, müssen Sie der Behörde mitteilen.

Was ist, wenn die Stelle nicht anerkannt ist?

Dann gilt ihr Gutachten nicht als medizinisch-psychologisches Gutachten im Sinne der §§ 11 bis 14 FeV. Die Anerkennung ist nach § 2 Abs. 13 Satz 1 StVG Wirksamkeitsvoraussetzung.

Darf dieselbe Firma mich vorbereiten und begutachten?

Nein. Anlage 14 Abs. 2 Nr. 6 und Anlage 4a Nr. 5 verbieten die Verbindung von Vorbereitung und Begutachtung auf Unternehmens- und auf Personenebene.

Wer zahlt die Untersuchung?

Der Betroffene, und zwar auch bei einem positiven Ergebnis. Die Leistung wird privatrechtlich erbracht; § 6f StVG ermächtigt zu einer Entgeltregelung.

Bekomme ich zu sehen, was die Behörde an die Stelle schickt?

Ja. § 11 Abs. 6 Satz 2 FeV verpflichtet die Behörde, Sie auf dieses Einsichtsrecht hinzuweisen; nutzen Sie es vor dem Termin.

Sind die Gutachter Amtsträger?

Nein. Begutachtungsstellen sind keine beliehenen Unternehmen, ihre Mitarbeiter deshalb keine Amtsträger (BGH DAR 2009, 707).

Gesetzestexte und Fundstellen

Den amtlichen Wortlaut des § 66 FeV veröffentlicht das Bundesministerium der Justiz unter gesetze-im-internet.de. Dort stehen auch § 11 FeV und die Anlage 14 zur FeV.

Zur Anerkennung und zur Ausstattung OVG Magdeburg NZV 1999, 267, 269; VGH Mannheim VRS 97, 276, 282. Zur fehlenden Amtsträgereigenschaft BGH DAR 2009, 707. Zur Richtlinie über die Anforderungen an Träger von Begutachtungsstellen für Fahreignung VkBl. 2014, 110, geändert VkBl. 2020, 217. Zur Einordnung als Werkvertrag und zur Entgeltfrage Hentschel/König, FeV § 11 Rn. 49, und StVG § 6f Rn. 5.

Weiterführend: die MPU von der Anordnung bis zum Gutachten und die Fragestellung der MPU.

Was in der Begutachtungsstelle im Einzelnen geprüft wird, steht in den Beiträgen über den medizinischen Befund und über die Fahrverhaltensbeobachtung.

Ihre kostenlose Ersteinschätzung

Bevor Sie eine Stelle beauftragen, lohnt ein Blick auf die Anordnung und auf die benannten Stellen. Was dort steht, bindet Sie für das ganze Verfahren.

Senden Sie mir die Anordnung mit allen Anlagen, ich sehe mir den Fall kostenlos an. Beauftragen Sie vorher keine Stelle und äußern Sie sich nicht zur Sache.

Björn Schüller, Rechtsanwalt in Bremen, vertritt bundesweit vor Fahrerlaubnisbehörden und Verwaltungsgerichten. Mehr unter Anwalt für Verkehrsrecht in Bremen.