Substitution und Fahrerlaubnis: Methadon, Buprenorphin und Diamorphin im Fahreignungsrecht

Substitution mit Methadon führt im Ausgangspunkt zur Ungeeignetheit, weil Methadon ein Betäubungsmittel nach Anlage III zu § 1 Abs. 1 BtMG ist und dessen Konsum die Fahreignung nach Nr. 9.1 der Anlage 4 zur FeV grundsätzlich ausschließt. Die Bewertungen der Anlage 4 gelten jedoch nur für den Regelfall, und für die Substitution hat die Rechtsprechung einen Ausnahmefall mit fünf Voraussetzungen entwickelt. Die Anforderungen daran sind hoch, und die Darlegung obliegt dem Betroffenen.

Ich bin Björn Schüller, Rechtsanwalt in Bremen, und vertrete bundesweit Betroffene, deren Fahrerlaubnis wegen einer laufenden Substitutionsbehandlung in Frage steht. Verfahren um die Substitution haben eine Eigenart, die sie von allen anderen Drogenverfahren unterscheidet: Der Betroffene nimmt ein Betäubungsmittel ein, und zwar täglich, dauerhaft und mit Wissen des Staates. Er tut es gerade deshalb, weil er den illegalen Konsum beendet hat. Genau dieser Widerspruch entscheidet jedes Verfahren zur Substitution.

Das Wichtigste in Kürze

• Methadon ist Betäubungsmittel nach Anlage III zu § 1 Abs. 1 BtMG; sein Konsum schließt die Fahreignung nach Nr. 9.1 der Anlage 4 zur FeV grundsätzlich aus (VG Saarlouis BA 2009, 117; VG Osnabrück BA 2010, 375; VG Bremen NJOZ 2013, 1078; Hentschel/König, Straßenverkehrsrecht, 48. Aufl. 2025, StVG § 2 Rn. 64).
• Bei Heroinabhängigkeit besteht die Ungeeignetheit in der Regel auch während der Substitution mit Methadon fort (Nr. 3.14.1 der Begutachtungsleitlinien; OVG Bremen NJW 1994, 3031; Berr/Krause/Sachs, Straßenverkehrsrecht Rn. 61).
• Die Bewertungen der Anlage 4 zur FeV gelten nach Nr. 3 Satz 1 der Vorbemerkung nur für den Regelfall; Kompensationen durch besondere Verhaltenssteuerung und Verhaltensumstellung sind nach Nr. 3 Satz 2 der Vorbemerkung möglich (Hentschel/König, StVG § 2 Rn. 64).
• Die Anforderungen an die Bejahung eines Ausnahmefalls der Substitution sind hoch (VG Oldenburg BA 2019, 424).
• Liegen Anhaltspunkte für einen solchen Ausnahmefall vor, besteht allein wegen des Betäubungsmittelkonsums nicht der Regelfall der Ungeeignetheit (OVG Hamburg NJW 1997, 3111; VGH München BeckRS 2005, 16590; VG Leipzig SächsVBl 2007, 169; VG Saarlouis zfs 2010, 177).
• Rechtsgrundlage des dann anzuordnenden medizinisch-psychologischen Gutachtens ist Nr. 3 Satz 3 der Vorbemerkung zur Anlage 4 zur FeV und nicht § 14 Abs. 2 FeV (Hentschel/König, StVG § 2 Rn. 64, FeV § 14 Rn. 26, FeV § 11 Rn. 29).
• Fehlen Anhaltspunkte für einen Ausnahmefall, steht die Ungeeignetheit fest, und eine Begutachtung ist nach § 11 Abs. 7 FeV entbehrlich (Hentschel/König, StVG § 2 Rn. 64).
• Mehrjährige Teilnahme an einer kontrollierten Substitution und das Fehlen festgestellten Beikonsums genügen für den Nachweis der Fahreignung nicht (OVG Saarlouis NJW 2006, 2651).

Die Abschnitte dieses Beitrags

• Methadon als Betäubungsmittel und die Regelvermutung der Nr. 9.1
• Weshalb die laufende Substitution die Ungeeignetheit zunächst nicht beseitigt
• Der Ausnahmefall der Substitution nach Nr. 3 der Vorbemerkung
• Die fünf Voraussetzungen im Überblick
• Anhaltspunkte für den Ausnahmefall und ihre Verfahrensfolgen
• Die Rechtsgrundlage der Begutachtung bei Substitution
• Welche Rolle der Beikonsum spielt
• Welche Unterlagen ein Substitutionspatient beibringen muss
• Buprenorphin und Diamorphin im Stand der veröffentlichten Rechtsprechung
• Die Abgrenzung zur Dauermedikation und zur Wiedererlangung
• Gegenansichten und offene Fragen
• Ein Fall aus meiner Praxis
• Weitere Beiträge zum Thema
• Fragen von Substituierten
• Rechtsgrundlagen und Nachweise
• Kostenlose Ersteinschätzung

Methadon als Betäubungsmittel und die Regelvermutung der Nr. 9.1

Der Ausgangspunkt jeder Substitution ist nüchtern. Methadon ist in Anlage III zu § 1 Abs. 1 BtMG aufgeführt und damit ein verkehrsfähiges, aber verschreibungspflichtiges Betäubungsmittel. Sein Konsum schließt nach Nr. 9.1 der Anlage 4 zur FeV die Fahreignung grundsätzlich aus. Das haben VG Saarlouis BA 2009, 117, VG Osnabrück BA 2010, 375, VG Bremen NJOZ 2013, 1078 und VG Oldenburg zfs 2016, 480 Ls. entschieden; Hentschel/König, StVG § 2 Rn. 64 führt diese Entscheidungen als gefestigten Stand an. Bei den einzelnen Wirkstoffen stellt sich dieselbe Frage, dazu die Seite zu Piritramid und die Seite zu Midazolam.

Nr. 9.1 der Anlage 4 zur FeV knüpft nicht an eine Häufigkeit und nicht an die Fähigkeit zur Trennung von Konsum und Fahren an. Bei Einnahme von Betäubungsmitteln im Sinne des BtMG liegt Ungeeignetheit vor, ohne dass es auf eine bestimmte Konsumhäufigkeit ankommt (Hentschel/König, StVG § 2 Rn. 52). Schon die einmalige Einnahme rechtfertigt nach herrschender Meinung die Annahme der Ungeeignetheit, und zwar unabhängig von der Wirkstoffkonzentration (BVerwG BeckRS 2019, 19966 Rn. 30; Hentschel/König, StVG § 2 Rn. 53).

Diese zuletzt genannten Entscheidungen sind nicht zur Substitution ergangen, sondern zum illegalen Konsum harter Drogen. Ich führe sie an, weil sie die Schärfe der Regelvermutung zeigen, gegen die ein Substitutionspatient anzutreten hat. Dass Betäubungsmittelkonsum im Fahrerlaubnisrecht strenger behandelt wird als Alkoholkonsum, ist verfassungsrechtlich unbedenklich (BVerfG NJW 2005, 349; OVG Lüneburg BA 2006, 513; VG Hamburg NJW 2002, 2730; VG Braunschweig NJW 2005, 1816). Auch diese Judikate betreffen den illegalen Konsum.

Praktisch bedeutet das: Die Behörde kann die Entziehung der Fahrerlaubnis allein auf den Nachweis des Methadonbefundes stützen, wenn nichts weiter vorgetragen ist. Sie muss weder einen Zusammenhang der Substitution mit dem Straßenverkehr belegen noch Ausfallerscheinungen nachweisen. Das ist der Grund, weshalb Betroffene mit einem gültigen Substitutionsnachweis in der Tasche eine Entziehungsverfügung erhalten, die auf ihr Rezept überhaupt nicht eingeht.

Weshalb die laufende Substitution die Ungeeignetheit zunächst nicht beseitigt

Der zweite Schritt ist für Patienten in Substitution der bittere. Bei Heroinabhängigkeit besteht die Kraftfahrungeeignetheit in der Regel auch während einer Behandlung mit Methadon fort. Das ergibt sich aus Nr. 3.14.1 der Begutachtungsleitlinien zur Kraftfahreignung und ist von OVG Bremen NJW 1994, 3031 entschieden worden; Hentschel/König, StVG § 2 Rn. 64 verweist daneben auf Berr/Krause/Sachs, Straßenverkehrsrecht Rn. 61. Die Substitution heilt die Abhängigkeit nicht, sie verlagert sie in einen kontrollierten Rahmen.

Dahinter steht eine fahreignungsrechtliche und keine moralische Erwägung. Das Suchtpotential wird durch die Substitution allein noch nicht beseitigt. Bei der Begutachtung ist deshalb besonders zu klären, ob der Betroffene eine so weitreichende psychische Stabilisierung erfahren hat, dass er das Suchtpotential hinreichend verlässlich überwinden kann. So haben OVG Bremen NordÖR 2005, 263 und VG Augsburg BeckRS 2006, 30651 entschieden (Hentschel/König, StVG § 2 Rn. 64).

Hinzu kommt die Parallele zur Abhängigkeit nach Nr. 9.3 der Anlage 4 zur FeV. Bei Abhängigkeit von Betäubungsmitteln ist nach Nr. 3.14.1 der Begutachtungsleitlinien in der Regel eine erfolgreiche Entwöhnungsbehandlung zu fordern, und nach Nr. 9.5 der Anlage 4 zur FeV entfällt die Ungeeignetheit erst nach Entgiftung und Entwöhnung sowie mindestens einjähriger Abstinenz (VGH Mannheim NZV 2002, 477; NZV 2004, 213; OVG Bautzen BA 2004, 556; OVG Greifswald VRS 107, 229; OVG Münster VRS 112, 371; Hentschel/König, StVG § 2 Rn. 63).

Eine laufende Substitution ist nach diesem Maßstab weder Entgiftung noch Abstinenz. Wer den Weg über Nr. 9.5 der Anlage 4 zur FeV gehen will, muss die Substitution beenden. Wer sie fortsetzt, ist auf den Ausnahmefall der Vorbemerkung angewiesen. Diese Alternative sollte jeder Betroffene kennen, bevor er gegenüber der Behörde irgendeine Erklärung abgibt. Mehr dazu auf meiner Seite zur Drogenabhängigkeit im Fahrerlaubnisrecht.

Der Ausnahmefall der Substitution nach Nr. 3 der Vorbemerkung

Hier liegt der Kern dieses Beitrags. Die Bewertungen der Anlage 4 zur FeV gelten nach Nr. 3 Satz 1 der Vorbemerkung nur für den Regelfall. Nach Nr. 3 Satz 2 der Vorbemerkung sind Kompensationen unter anderem durch besondere Verhaltenssteuerung und Verhaltensumstellung möglich. Praktisch relevant erscheint dieser Ausnahmeweg nach der aktuellen Rechtsprechung allerdings allein bei einer Methadonsubstitution (Hentschel/König, StVG § 2 Rn. 52 und Rn. 64).

Dass der Ausnahmeweg gerade hier offen ist, hat einen sachlichen Grund. Die Behandlung ist ärztlich geführt, die Dosis ist bekannt und konstant, der Patient wird kontrolliert, und die Toleranzentwicklung nimmt dem Wirkstoff gerade die Wirkung, auf die Nr. 9.1 der Anlage 4 zur FeV zielt. Die Anforderungen an die Bejahung eines Ausnahmefalls sind gleichwohl hoch (VG Oldenburg BA 2019, 424). Fünf Voraussetzungen der Substitution müssen kumulativ vorliegen.

Diese fünf Voraussetzungen stammen aus Nr. 3.14.1 der Begutachtungsleitlinien und sind von OVG Münster BA 2014, 297, VGH München BeckRS 2018, 30647, VG Osnabrück BA 2010, 375, VG Bremen NJOZ 2013, 1078 sowie VG Oldenburg zfs 2016, 480 Ls. und BA 2019, 424 übernommen worden. Hentschel/König, StVG § 2 Rn. 64 führt ergänzend Berr/Krause/Sachs, Straßenverkehrsrecht Rn. 61 bis 67, Berghaus/Friedel NZV 1994, 377 (380) und Schöch BA 2005, 354 (359 f.) an.

Fachgerecht durchgeführte und seit mehr als einem Jahr andauernde Substitution

Die Substitution muss fachgerecht durchgeführt werden und in der Regel seit mehr als einem Jahr andauern (OVG Münster BA 2014, 297; VG Osnabrück BA 2010, 375; Hentschel/König, StVG § 2 Rn. 64). Fachgerecht heißt: durch einen suchtmedizinisch qualifizierten Arzt, nach den Regeln der Betäubungsmittel-Verschreibungsverordnung, mit dokumentierter Indikation und Dosisführung. Nachweis sind die Bescheinigung der Praxis oder Ambulanz mit Behandlungsbeginn, die Verlaufsdokumentation und die Angabe, ob die Vergabe unter Sicht oder als Take-home-Verordnung erfolgt.

Das Jahr ist eine Regelfrist und keine starre Grenze. Der Wortlaut lautet „in der Regel“, sodass bei besonderen Umständen eine kürzere Dauer denkbar bleibt. Ich halte es für aussichtslos, darauf zu bauen. Wer nach sechs Monaten Substitution einen Ausnahmefall behauptet, trägt gegen die erste Voraussetzung an, und die Behörde wird darauf verweisen, dass die Anforderungen hoch sind (VG Oldenburg BA 2019, 424).

Psychosozial stabile Integration

Verlangt wird eine psychosozial stabile Integration (OVG Münster BA 2014, 297; VGH München BeckRS 2018, 30647; Hentschel/König, StVG § 2 Rn. 64). Gemeint ist die gelebte Lebenslage: gesicherte Wohnsituation, Arbeit oder Ausbildung oder eine andere strukturierte Tagesgestaltung, geordnete wirtschaftliche Verhältnisse, soziale Einbindung außerhalb der Konsumszene und die Einhaltung der Therapievereinbarungen. Nachweis sind Arbeitsvertrag oder Arbeitgeberbescheinigung, Mietvertrag, Nachweise über die psychosoziale Betreuung sowie der Bericht der betreuenden Stelle.

Diese Voraussetzung der Substitution wird in der Praxis unterschätzt, weil sie nicht medizinisch ist. Sie entscheidet aber häufig das Verfahren. Dieselbe Erwägung liegt der Rechtsprechung zum Alkoholmissbrauch zugrunde, wo neben den inneren auch die äußeren Bedingungen, also Lebensverhältnisse, berufliche Situation und soziales Umfeld, einer Stabilisierung nicht entgegenstehen dürfen (Nr. 3.13.1 Buchst. b der Begutachtungsleitlinien; Hentschel/König, StVG § 2). Jene Fundstelle betrifft Alkohol und nicht die Substitution.

Kein Konsum weiterer psychoaktiver Substanzen seit mindestens einem Jahr

Neben dem Substitutionsmittel dürfen seit mindestens einem Jahr keine psychoaktiven Substanzen einschließlich Alkohol eingenommen worden sein, und das muss durch geeignete, regelmäßige und zufällige Kontrollen während der Therapie nachgewiesen sein (OVG Münster BA 2014, 297; VG Bremen NJOZ 2013, 1078; Hentschel/König, StVG § 2 Rn. 64). Drei Merkmale tragen diese Voraussetzung der Substitution: geeignet, regelmäßig, zufällig. Fehlt eines, trägt der Nachweis nicht.

Geeignet heißt: ein Verfahren mit forensischer Aussagekraft, also Urinkontrollen mit gesicherter Identitätsfeststellung oder Haaranalysen, nicht der Schnelltest ohne Dokumentation. Regelmäßig heißt: über den gesamten Jahreszeitraum verteilt und nicht gebündelt kurz vor der Begutachtung. Zufällig heißt: ohne Vorankündigung, denn eine terminierte Kontrolle beweist nur das Verhalten vor dem Termin. Näheres zum Drogenscreening nach der FeV und zum Abstinenznachweis habe ich gesondert dargestellt.

Der Jahreszeitraum der Substitution entspricht dem, was das Fahrerlaubnisrecht auch sonst verlangt. Nach Nr. 3.14.1 der Begutachtungsleitlinien ist bei Abhängigkeit eine einjährige Abstinenz auf der Basis von mindestens vier unvorhersehbar anberaumten Laboruntersuchungen in unregelmäßigen Abständen nachzuweisen (Hentschel/König, StVG § 2 Rn. 63). An die Stellen, deren Belege anerkannt werden, stellt Anlage 4a Nr. 6 Buchst. b FeV eigene Anforderungen; diese Vorschrift ist in der Kommentierung zur Alkoholabhängigkeit angeführt.

Wichtig ist die Reichweite. Erfasst sind nicht nur Opiate, sondern alle psychoaktiven Substanzen einschließlich Alkohol. Der Benzodiazepinkonsum erreicht bei Fahrzeugführern eine an Cannabis heranreichende Relevanz, verbreitet findet sich Mischkonsum mit Opiaten, und Methadon wird häufig missbraucht (Hentschel/König, StGB § 316 Rn. 62 unter Verweis auf LK-StGB/König Rn. 145a und 170). Ein Benzodiazepinbefund im Kontrollprogramm zerstört den Ausnahmefall daher ebenso wie ein Beikonsum von Heroin.

Keine Störung der Gesamtpersönlichkeit

Es darf keine Störung der Gesamtpersönlichkeit vorliegen (OVG Münster BA 2014, 297; VG Oldenburg BA 2019, 424; Hentschel/König, StVG § 2 Rn. 64). Diese Voraussetzung der Substitution ist die einzige, die der Betroffene nicht durch Urkunden belegen kann; sie wird im Gutachten beurteilt. Nachweis sind der fachärztliche Bericht, soweit eine psychiatrische Mitbehandlung besteht, und das Ergebnis der Untersuchung in der Begutachtungsstelle für Fahreignung.

Der Begriff knüpft an die Beurteilung der Gesamtpersönlichkeit an, die das Fahrerlaubnisrecht auch an anderer Stelle verlangt (vgl. zur charakterlichen Eignung VG Neustadt NJW 2005, 2471; OVG Lüneburg NJW 2014, 3176; Hentschel/König, StVG § 2 Rn. 67). Diese beiden Entscheidungen sind zur charakterlichen Eignung und nicht zur Substitution ergangen. Praktisch geht es um Komorbiditäten, um Impulskontrolle und um die Frage, ob die Behandlung in eine tragfähige Persönlichkeitsstruktur eingebettet ist.

Behandlungsdauer bis zur gesundheitlichen Stabilisierung nach Adaption an die Dosis

Die fünfte Voraussetzung der Substitution verlangt, dass der Betroffene über einen so langen Zeitraum substituiert wird, dass er nach der Adaption an die Dosis eine gesundheitliche Stabilisierung erreicht (OVG Münster BA 2014, 297; VGH München BeckRS 2018, 30647; Hentschel/König, StVG § 2 Rn. 64). Das ist nicht dasselbe wie die Jahresfrist der ersten Voraussetzung. Dort geht es um die formale Dauer, hier um den erreichten Zustand nach abgeschlossener Dosisfindung.

Nachweis sind die Dosisverlaufsdokumentation, aus der die Stabilität der Dosis über mehrere Monate hervorgeht, der Nachweis einer konstanten Vergabefrequenz und der ärztliche Befundbericht zur körperlichen Verfassung. Entscheidend ist, dass die Substitution ohne Dosisanpassungen läuft, weil jede Umstellung die Leistungsfähigkeit erneut in Frage stellt. Wer drei Monate vor der Begutachtung die Dosis geändert hat, sollte das offenlegen und erklären, nicht verschweigen.

Die fünf Voraussetzungen im Überblick

Voraussetzung	Anforderung	Nachweis	Fundstelle
Fachgerechte Behandlung von Dauer	suchtmedizinisch korrekt geführte Substitution, in der Regel seit mehr als einem Jahr	Bescheinigung der Praxis oder Ambulanz mit Behandlungsbeginn, Verlaufsdokumentation, Angabe zur Vergabeform	OVG Münster BA 2014, 297; VG Osnabrück BA 2010, 375; Hentschel/König, StVG § 2 Rn. 64
Psychosozial stabile Integration	gesicherte Wohn-, Arbeits- und Lebensverhältnisse, Einbindung außerhalb der Szene	Arbeitgeberbescheinigung, Mietvertrag, Bericht der psychosozialen Betreuungsstelle	OVG Münster BA 2014, 297; VGH München BeckRS 2018, 30647
Kein weiterer Substanzkonsum	seit mindestens einem Jahr keine psychoaktiven Substanzen einschließlich Alkohol	geeignete, regelmäßige und zufällige Kontrollen während der Therapie, Laborbefunde im Original	OVG Münster BA 2014, 297; VG Bremen NJOZ 2013, 1078; Nr. 3.14.1 der Begutachtungsleitlinien
Keine Störung der Gesamtpersönlichkeit	keine eignungsrelevante psychische Störung neben der Abhängigkeit	fachärztlicher Bericht, Beurteilung in der Begutachtungsstelle	OVG Münster BA 2014, 297; VG Oldenburg BA 2019, 424
Gesundheitliche Stabilisierung	Substitution so lang, dass nach Adaption an die Dosis Stabilisierung erreicht ist	Dosisverlauf über mehrere Monate, konstante Vergabefrequenz, ärztlicher Befundbericht	OVG Münster BA 2014, 297; VGH München BeckRS 2018, 30647; Hentschel/König, StVG § 2 Rn. 64

Die Tabelle zeigt die Struktur des Ausnahmefalls der Substitution. Zwei Voraussetzungen betreffen die Zeit, zwei die Person und eine das Umfeld. Nur die dritte lässt sich vollständig durch Urkunden belegen, und gerade sie ist die, an der die meisten Verfahren scheitern. Wer ein Verfahren vorbereitet, beginnt deshalb bei den Kontrollbefunden und nicht bei dem Attest des behandelnden Arztes.

Anhaltspunkte für den Ausnahmefall und ihre Verfahrensfolgen

Nun zur entscheidenden Rechtsfolge. Bei Teilnahme an einer Substitution mit Methadon liegt allein wegen des Betäubungsmittelkonsums nicht der Regelfall der Ungeeignetheit vor, wenn es Anhaltspunkte für das Vorliegen eines solchen Ausnahmefalles gibt. So haben OVG Hamburg NJW 1997, 3111, VGH München BeckRS 2005, 16590, VG Leipzig SächsVBl 2007, 169 und VG Saarlouis zfs 2010, 177 entschieden (Hentschel/König, StVG § 2 Rn. 64).

Es bestehen dann vielmehr Zweifel an der Fahreignung, die die Behörde mit einem medizinisch-psychologischen Gutachten aufzuklären hat (VG Leipzig SächsVBl 2007, 169; VG Osnabrück BA 2010, 375). Aus dem feststehenden Eignungsmangel wird bei der Substitution ein Aufklärungsbedarf. Das ist der gesamte Unterschied zwischen einer sofort vollziehbaren Entziehung und einem Verfahren, das sich noch gewinnen lässt. Zur Anordnung einer MPU und zu ihren Formalien habe ich gesondert geschrieben.

Der Umkehrschluss ist für jede Substitution hart. Liegen keine Anhaltspunkte für einen Ausnahmefall vor, steht bei Konsum von Methadon die Ungeeignetheit fest, und eine medizinisch-psychologische Begutachtung ist nach § 11 Abs. 7 FeV entbehrlich (Hentschel/König, StVG § 2 Rn. 64). Es obliegt dem Betroffenen, die Umstände vorzutragen, soweit sie der Behörde nicht bekannt sind (VGH München BeckRS 2007, 29509; VG Hamburg BeckRS 2008, 39186).

Dieselbe Verteilung der Last gilt im allgemeinen Betäubungsmittelrecht. Liegen keine Anhaltspunkte für eine Abweichung vom Regelfall vor und macht der Konsument nicht durch schlüssigen Vortrag einen Sonderfall geltend, bedarf es keiner weiteren Aufklärung, denn es ist seine Sache, die Regelvermutung zu entkräften (VGH Mannheim NZV 2002, 475; NZV 2004, 213; NJW 2011, 1303; OVG Bremen DAR 2004, 284; OVG Bautzen zfs 2024, 234; Hentschel/König, StVG § 2 Rn. 52). Diese Entscheidungen betreffen den illegalen Konsum.

Für die Verteidigung folgt daraus eine klare Reihenfolge. Der Vortrag zum Ausnahmefall muss in das Verwaltungsverfahren und zwar vor der Entziehungsverfügung. Wer erst im Eilverfahren vorträgt, kämpft gegen eine Verfügung, die bei Erlass rechtmäßig war. Schlüssig heißt dabei: zu jeder der fünf Voraussetzungen eine Tatsachenbehauptung und dazu ein Beweismittel, nicht die pauschale Mitteilung, man sei seit Jahren in Substitution.

Die Rechtsgrundlage der Begutachtung bei Substitution

Ein Punkt der Substitution, über den sich streiten lässt und den Behörden regelmäßig falsch behandeln. Rechtsgrundlage des Gutachtens ist Nr. 3 Satz 3 der Vorbemerkung zur Anlage 4 zur FeV und nicht, wie OVG Saarlouis NJW 2006, 2651 meint, § 14 Abs. 2 FeV. So Hentschel/König, StVG § 2 Rn. 64 ausdrücklich gegen das Oberverwaltungsgericht. Nach Nr. 3 Satz 3 der Vorbemerkung kann die Behörde ein medizinisch-psychologisches Gutachten anordnen, wenn Zweifel zugunsten des Betroffenen zu klären sind.

Das ist keine Spitzfindigkeit. § 14 Abs. 2 FeV setzt voraus, dass die Fahrerlaubnis bereits entzogen war oder dass zu klären ist, ob eine Abhängigkeit oder Einnahme nicht mehr gegeben ist (Hentschel/König, FeV § 14). Beides trifft auf den laufenden Substitutionspatienten nicht zu: Seine Einnahme ist gerade unstreitig. Die Ermächtigung der Vorbemerkung zielt dagegen auf die Abweichung vom Regelfall zugunsten des Betroffenen (Hentschel/König, FeV § 14 Rn. 26 und FeV § 11 Rn. 29).

Praktisch prüfe ich jede Anordnung auf drei Punkte: die genannte Rechtsgrundlage, die Fragestellung und die Fristsetzung. Die Fragestellung muss auf die fünf Voraussetzungen zielen und darf nicht nach Abstinenz vom Substitutionsmittel fragen, denn dieses wird ärztlich verordnet. Wird die Anordnung auf § 14 Abs. 2 FeV gestützt, obwohl die Vorbemerkung die richtige Grundlage ist, trägt die Nichtbeibringung die Rechtsfolge des § 11 Abs. 8 FeV nicht.

Zur Gutachtenart ist die Rechtsprechung eindeutig. Es muss ein medizinisch-psychologisches und nicht ein ärztliches Gutachten sein, weil neben den ärztlichen Fragen entscheidend ist, ob ein stabiler Einstellungswandel eingetreten ist (BVerwG NJW 2005, 3440; VGH Mannheim NZV 2005, 215; OVG Hamburg BA 2004, 95; OVG Münster VRS 129, 161; Hentschel/König, FeV § 14). Diese Entscheidungen sind zum allgemeinen Begutachtungsrecht des § 14 Abs. 2 FeV ergangen.

Welche Rolle der Beikonsum spielt

Der Beikonsum ist die häufigste Ursache des Scheiterns einer Substitution. Er wirkt auf zwei Ebenen. Zum einen vernichtet jeder Nachweis einer weiteren psychoaktiven Substanz die dritte Voraussetzung und setzt die Jahresfrist neu in Gang. Zum anderen begründet er einen eigenständigen Eignungsmangel nach Nr. 9.1 der Anlage 4 zur FeV, denn der illegale Beikonsum harter Drogen ist für sich Einnahme von Betäubungsmitteln (Hentschel/König, StVG § 2 Rn. 53).

Umgekehrt gilt: Das Fehlen von Beikonsum allein trägt die Substitution nicht. Die Fahreignung eines ehemals Drogenabhängigen ist nicht bereits durch eine seit mehreren Jahren andauernde Teilnahme an einem kontrollierten Methadon-Programm und seither nicht festgestellten illegalen Beikonsum nachgewiesen (OVG Saarlouis NJW 2006, 2651). Diese Entscheidung ist unmittelbar zur Substitution ergangen und sollte jedem Betroffenen vorgehalten werden, der auf seine Programmdauer vertraut.

Besondere Aufmerksamkeit verdient der verordnungswidrige Umgang mit dem Substitutionsmittel selbst. Übermäßiger Gebrauch im Sinne der Nr. 9.4 der Anlage 4 zur FeV liegt nicht nur bei zu hoher Dosierung vor, sondern auch bei verordnungswidriger Einnahme (VGH München NZV 2019, 543; BA 2020, 133; Hentschel/König, StVG § 2 Rn. 65). Diese Entscheidungen sind zur missbräuchlichen Arzneimitteleinnahme und nicht zur Substitution ergangen, treffen aber die Weitergabe oder Hortung von Take-home-Dosen.

Alkohol wird regelmäßig unterschätzt. Die dritte Voraussetzung nennt ihn ausdrücklich. Ein Atemalkoholbefund bei einer Verkehrskontrolle, eine Trunkenheitsfahrt oder ein auffälliger Leberwert im Kontrollprogramm wirken wie ein Drogenbefund. Wer in Substitution steht und zugleich trinkt, hat keinen Ausnahmefall, sondern einen Mischbefund. Dazu passt die Darstellung auf meiner Seite zu harten Drogen und dem Führerschein.

Welche Unterlagen ein Substitutionspatient beibringen muss

Aus den fünf Voraussetzungen der Substitution ergibt sich eine Mappe, die ich in jedem Verfahren zusammenstellen lasse. Erstens die Bescheinigung der behandelnden Stelle mit Behandlungsbeginn, Wirkstoff, aktueller Dosis, Vergabeform und Angabe zur suchtmedizinischen Qualifikation. Zweitens die vollständige Verlaufsdokumentation einschließlich der Dosisanpassungen. Drittens sämtliche Kontrollbefunde des letzten Jahres im Original, mit Datum, Verfahren, untersuchtem Substanzspektrum und Angabe, ob der Termin angekündigt war.

Viertens die Nachweise zur psychosozialen Lage, also Arbeits- oder Ausbildungsnachweis, Mietvertrag und der Bericht der Betreuungsstelle. Fünftens, soweit vorhanden, der fachärztliche Bericht zu einer psychiatrischen Mitbehandlung. Sechstens eine eigene schriftliche Darstellung des Betroffenen zum Verlauf, die den Änderungsprozess nachvollziehbar aufzeigt. Diese Darstellung ist kein Beiwerk; sie trägt die Voraussetzung der stabilen Integration mit.

Zwei Fehler sehe ich in Verfahren zur Substitution immer wieder. Der erste ist das Sammeln von Kontrollbefunden erst nach Erhalt der Anhörung, weil die geforderten Kontrollen dann nicht mehr zufällig, sondern anlassbezogen sind. Der zweite ist der Verzicht auf die Vorlage von Befunden mit einem Beikonsumnachweis in der Hoffnung, die Behörde erfahre davon nicht. Eine lückenhafte Reihe fällt in der Begutachtungsstelle auf und wirkt dort schwerer als ein erklärter Rückfall.

Ein weiterer Punkt betrifft das Timing. Der Betroffene kann während des laufenden Verfahrens unter Umständen einem behördlich überwachten Drogenkontrollprogramm unterworfen werden; der VGH München hält das für zulässig, ohne es für verpflichtend zu halten (VGH München BA 2015, 225; Hentschel/König, StVG § 2 Rn. 63d). Diese Rechtsprechung ist zum Abstinenzeinwand nach illegalem Konsum ergangen, lässt sich aber als Modell für eine Duldung unter Auflagen anführen.

Buprenorphin und Diamorphin im Stand der veröffentlichten Rechtsprechung

Hier muss ich eine Lücke offenlegen, statt sie zu überspielen. Die mir zugängliche Kommentierung und die dort ausgewertete Rechtsprechung zur Substitution behandeln ausschließlich Methadon. Zu Buprenorphin, zu der Kombination mit Naloxon und zur Substitution mit Diamorphin habe ich in Hentschel/König, Straßenverkehrsrecht, 48. Aufl. 2025, keinen Nachweis gefunden. Wer Ihnen für diese Wirkstoffe gefestigte Rechtsprechung verspricht, sollte die Fundstelle nennen können.

Rechtlich lässt sich die Übertragung dennoch begründen, und zwar über den Wortlaut der Normen. Nr. 9.1 der Anlage 4 zur FeV knüpft an die Einnahme von Betäubungsmitteln im Sinne des BtMG an, nicht an einen bestimmten Wirkstoff. Buprenorphin und Diamorphin sind Betäubungsmittel. Die Regelvermutung greift daher ebenso. Nr. 3 Satz 1 und 2 der Vorbemerkung zur Anlage 4 zur FeV ist gleichfalls wirkstoffneutral formuliert und beschränkt den Ausnahmeweg nicht auf einen Stoff.

Vorsicht ist jedoch bei der fünften Voraussetzung geboten. Sie knüpft an die Adaption an die Dosis und an die daraus folgende gesundheitliche Stabilisierung an. Diese Erwägung ist pharmakologisch begründet und muss für jeden Wirkstoff gesondert dargelegt werden. Bei der Substitution mit Diamorphin, die mehrfach täglich unter Aufsicht erfolgt, stellt sich zusätzlich die Frage nach dem zeitlichen Abstand zwischen Vergabe und Fahrt, die in der Rechtsprechung zu Methadon so nicht auftritt.

Ich trage in solchen Verfahren daher zweistufig vor: zunächst die Übertragbarkeit des Ausnahmefalls aus der wirkstoffneutralen Vorbemerkung, sodann zu jeder der fünf Voraussetzungen die wirkstoffspezifischen Tatsachen. Eine Behörde, die den Ausnahmeweg für Buprenorphin schlicht verneint, muss begründen, woraus sich die Beschränkung auf Methadon ergeben soll. Aus dem Verordnungstext ergibt sie sich nicht. Zum Wirkstoff selbst halte ich eine eigene Seite zu Buprenorphin bereit.

Die Abgrenzung zur Dauermedikation und zur Wiedererlangung

Drei Konstellationen werden verwechselt, und die Verwechslung kostet Verfahren. Die erste ist die hier behandelte Substitution bei bestehender Opiatabhängigkeit. Die zweite ist die ärztlich verordnete Dauermedikation mit einem betäubungsmittelhaltigen Arzneimittel ohne Abhängigkeitsdiagnose, etwa in der Schmerztherapie. Die dritte ist die Wiedererlangung der Fahreignung nach beendeter Abhängigkeit.

In der zweiten Konstellation darf die fehlende Fahreignung nicht aus Nr. 9.1 oder Nr. 9.2.1 der Anlage 4 zur FeV hergeleitet werden, weil Nr. 9.4 und Nr. 9.6.2 speziellere Anforderungen normieren (OVG Bautzen BA 2009, 296; VGH München SVR 2011, 389; VGH Mannheim NZV 2013, 261; VRS 129, 95; VG Düsseldorf BA 2020, 61; Hentschel/König, StVG § 2 Rn. 65a). Rechtsgrundlage ist dort § 11 Abs. 2 Satz 1 FeV (VGH Mannheim VRS 129, 95). Näheres zur verordneten Dauermedikation.

Diese Spezialität hilft dem Substitutionspatienten nicht ohne Weiteres. Hentschel/König, StVG § 2 Rn. 64 behandelt Methadon gerade nicht unter Nr. 9.4 oder Nr. 9.6.2, sondern unter Nr. 9.1 mit dem Ausweg über die Vorbemerkung. Wer in der Substitution auf Nr. 9.6.2 ausweichen will, muss darlegen, dass keine Abhängigkeit vorliegt. Das widerspricht der Indikation der Behandlung und ist deshalb regelmäßig nicht gangbar.

In der dritten Konstellation gilt Nr. 9.5 der Anlage 4 zur FeV mit Entgiftung, Entwöhnung und einjähriger Abstinenz (Hentschel/König, StVG § 2 Rn. 63). Zu beachten ist, dass die Abhängigkeit von einem bestimmungsgemäß eingenommenen betäubungsmittelhaltigen Arzneimittel nicht unter Nr. 9.3, sondern unter Nr. 9.6.2 fällt, sodass Nr. 9.5 dort nicht anwendbar ist (VGH München zfs 2019, 598 = BA 2019, 343). Diese Entscheidung betrifft die Dauermedikation.

Gegenansichten und offene Fragen

Ich halte es für redlich, die Gegenpositionen zu nennen. Mit guten Gründen lässt sich bereits in Frage ziehen, ob eine Ausnahme nach Nr. 3 Satz 2 der Vorbemerkung zur Anlage 4 bei Betäubungsmitteln überhaupt in Betracht kommt, wenn die Voraussetzungen der Nr. 8 und 9 der Anlage 4 vorliegen. In diese Richtung weisen OVG Lüneburg DAR 2003, 432 und DAR 2002, 471 sowie VG Braunschweig NJW 2005, 1816 (Hentschel/König, StVG § 2 Rn. 52).

Setzt sich diese Auffassung durch, bricht der gesamte Ausnahmeweg weg. Dagegen steht, dass Nr. 3 Satz 3 der Vorbemerkung die Begutachtung zur Klärung der Abweichung ausdrücklich vorsieht, und dass die Kommentierung die praktische Relevanz der Ausnahme gerade bei der Substitution bejaht (Hentschel/König, StVG § 2 Rn. 52 und Rn. 64). Eine Norm, die eine Begutachtung für den Ausnahmefall bereitstellt, setzt dessen Möglichkeit voraus.

Streitig ist weiter die Rechtsgrundlage. OVG Saarlouis NJW 2006, 2651 stützt die Anordnung auf § 14 Abs. 2 FeV, Hentschel/König, StVG § 2 Rn. 64 widerspricht dem und verweist auf Nr. 3 Satz 3 der Vorbemerkung. Für Betroffene ist das günstig, weil die Vorbemerkung die Begutachtung in das Ermessen stellt und auf die Klärung zu ihren Gunsten zielt, während § 14 Abs. 2 FeV eine gebundene Anordnung vorsieht.

Offen ist schließlich, in welchem Umfang die Behörde dem Einwand der wiedererlangten Eignung bereits im Entziehungsverfahren nachgehen muss. Der VGH München nimmt eine verfahrensrechtliche Einjahresfrist an (VGH München BeckRS 2023, 27906 Rn. 24), während überwiegend ohne starre Fristen vom Fortbestand der Ungeeignetheit ausgegangen wird, solange der materielle Nachweis fehlt (VGH Mannheim NJW 2023, 465 Rn. 13; NJW 2014, 2517; OVG Berlin zfs 2019, 56; Hentschel/König, StVG § 2 Rn. 63d). Beides betrifft den Abstinenzeinwand nach illegalem Konsum.

Ein Fall aus meiner Praxis

Der folgende Fall ist anonymisiert, und Einzelheiten sind verändert, um Rückschlüsse auf Beteiligte auszuschließen. Ein Mandant, Mitte vierzig, angestellt im Handwerk, stand seit knapp drei Jahren in Substitution mit einem Opioidagonisten. Nach einer Verkehrskontrolle ohne jeden Fahrfehler teilte die Polizei der Fahrerlaubnisbehörde den Befund mit. Vier Wochen später lag die Entziehungsverfügung vor, gestützt allein auf Nr. 9.1 der Anlage 4 zur FeV.

Die Verfügung enthielt keinen Satz zum Ausnahmefall. Das war der Angriffspunkt, denn bei Anhaltspunkten für einen Ausnahmefall liegt der Regelfall der Ungeeignetheit nicht vor (OVG Hamburg NJW 1997, 3111; VG Saarlouis zfs 2010, 177). Anhaltspunkte waren aktenkundig: Die Behörde kannte die Substitution aus der Mitteilung. Sie hätte prüfen müssen, ob die Voraussetzungen der Vorbemerkung in Betracht kommen, und durfte nicht nach § 11 Abs. 7 FeV von feststehender Ungeeignetheit ausgehen.

Schwieriger war die Tatsachenlage. Die Kontrollbefunde waren vorhanden, aber überwiegend nach angekündigten Terminen erhoben, und für zwei Monate fehlten sie vollständig. Nach der dritten Voraussetzung müssen die Kontrollen zufällig und regelmäßig sein (OVG Münster BA 2014, 297). Wir haben die Lücke offengelegt, die behandelnde Stelle auf unangekündigte Kontrollen umgestellt und die Jahresfrist bewusst neu gerechnet, statt eine unvollständige Reihe als lückenlos darzustellen.

Im Ergebnis hob die Behörde die Verfügung nicht auf, ordnete aber nach einem Hinweis des Gerichts im Eilverfahren ein medizinisch-psychologisches Gutachten auf der Grundlage der Vorbemerkung an und stellte die Vollziehung bis zur Begutachtung zurück. Der Mandant behielt seine Fahrerlaubnis während dieser Zeit. Das Verfahren zeigt, dass die entscheidende Arbeit nicht in der Rechtsausführung liegt, sondern in der Qualität der Kontrollbefunde.

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Fragen von Substituierten

Verliere ich meine Fahrerlaubnis automatisch, wenn die Behörde von meinem Programm erfährt?

Nein, automatisch nicht, aber der Ausgangspunkt ist für Sie ungünstig. Methadon ist Betäubungsmittel nach Anlage III zu § 1 Abs. 1 BtMG, und sein Konsum schließt nach Nr. 9.1 der Anlage 4 zur FeV die Fahreignung grundsätzlich aus. Es kommt darauf an, ob Anhaltspunkte für einen Ausnahmefall nach Nr. 3 der Vorbemerkung vorliegen und ob Sie diese rechtzeitig vortragen. Schweigen führt hier zur Entziehung.

Reicht es, dass ich seit Jahren im Programm bin und nie Beikonsum hatte?

Nein, das genügt nach der Rechtsprechung ausdrücklich nicht. Die Fahreignung eines ehemals Drogenabhängigen ist nicht bereits durch eine seit mehreren Jahren andauernde Teilnahme an einem kontrollierten Methadon-Programm und seither nicht festgestellten illegalen Beikonsum nachgewiesen (OVG Saarlouis NJW 2006, 2651). Sie müssen zu allen fünf Voraussetzungen der Substitution vortragen, insbesondere zur psychosozialen Integration und zur Abwesenheit einer Störung der Gesamtpersönlichkeit.

Was bedeutet es, dass die Kontrollen zufällig sein müssen?

Zufällig bedeutet ohne Vorankündigung. Die dritte Voraussetzung verlangt den Nachweis durch geeignete, regelmäßige und zufällige Kontrollen während der Therapie (OVG Münster BA 2014, 297). Eine Reihe angekündigter Termine belegt nur, dass Sie zu diesen Terminen unauffällig waren. Lassen Sie sich von der behandelnden Stelle bestätigen, wie die Termine vergeben wurden, und stellen Sie frühzeitig auf unangekündigte Kontrollen um.

Zählt Alkohol in meinem Kontrollprogramm mit?

Ja, Alkohol ist in der Substitution ausdrücklich erfasst. Die Voraussetzung lautet, dass neben dem Substitutionsmittel seit mindestens einem Jahr keine psychoaktiven Substanzen einschließlich Alkohol eingenommen werden. Ein Alkoholbefund wirkt daher wie ein Drogenbefund und setzt die Jahresfrist neu in Gang. Dasselbe gilt für Benzodiazepine, auch wenn diese verordnet sind, weshalb Sie jede weitere Verordnung dokumentieren und erläutern lassen sollten.

Die Behörde fordert ein Gutachten nach § 14 Abs. 2 FeV. Ist das richtig?

Nach der Kommentierung nicht. Rechtsgrundlage ist Nr. 3 Satz 3 der Vorbemerkung zur Anlage 4 zur FeV und nicht § 14 Abs. 2 FeV; Hentschel/König, StVG § 2 Rn. 64 tritt der gegenteiligen Auffassung des OVG Saarlouis NJW 2006, 2651 entgegen. Lassen Sie die Anordnung prüfen, bevor Sie einen Termin vereinbaren, denn eine fehlerhafte Anordnung trägt die Rechtsfolge der Nichtbeibringung nach § 11 Abs. 8 FeV nicht.

Gelten dieselben Maßstäbe, wenn ich mit Buprenorphin oder Diamorphin behandelt werde?

Nach dem Wortlaut der Normen ja, veröffentlichte Rechtsprechung dazu habe ich jedoch nicht gefunden. Die ausgewertete Kommentierung und Rechtsprechung behandeln Methadon. Nr. 9.1 der Anlage 4 zur FeV und Nr. 3 Satz 1 und 2 der Vorbemerkung sind wirkstoffneutral, sodass die Übertragung begründbar ist. Zu der fünften Voraussetzung, der Adaption an die Dosis, müssen Sie allerdings wirkstoffspezifisch vortragen.

Rechtsgrundlagen und Nachweise

Den amtlichen Wortlaut der Anlage 4 zur FeV mit Nr. 9.1, Nr. 9.3, Nr. 9.4 und Nr. 9.5 sowie der hier maßgeblichen Vorbemerkung veröffentlicht das Bundesministerium der Justiz unter gesetze-im-internet.de. Lesen Sie Nr. 3 der Vorbemerkung vollständig, weil Satz 1 die Beschränkung auf den Regelfall, Satz 2 die Kompensation und Satz 3 die Ermächtigung zur Begutachtung enthält.

Maßgeblich sind daneben Hentschel/König, Straßenverkehrsrecht, 48. Auflage 2025, dort StVG § 2 Rn. 52, 53, 53a, 63, 63a, 63d, 64, 65, 65a und 67, aus FeV § 11 Rn. 29, aus FeV § 14 Rn. 26 sowie aus StGB § 316 Rn. 59 und 62. Hinzu treten Nr. 3.13.1 und Nr. 3.14.1 der Begutachtungsleitlinien zur Kraftfahreignung, Anlage 4a Nr. 6 Buchst. b FeV, Berr/Krause/Sachs, Straßenverkehrsrecht Rn. 61 bis 67, LK-StGB/König Rn. 145a und 170, Berghaus/Friedel NZV 1994, 377 (380) und Schöch BA 2005, 354 (359 f.).

Unmittelbar zur Substitution ergangen sind OVG Bremen NJW 1994, 3031 und NordÖR 2005, 263, OVG Hamburg NJW 1997, 3111, OVG Saarlouis NJW 2006, 2651, OVG Münster BA 2014, 297, VGH München BeckRS 2005, 16590, BeckRS 2007, 29509 und BeckRS 2018, 30647, VG Saarlouis BA 2009, 117 und zfs 2010, 177, VG Osnabrück BA 2010, 375, VG Bremen NJOZ 2013, 1078, VG Oldenburg zfs 2016, 480 Ls. und BA 2019, 424, VG Leipzig SächsVBl 2007, 169, VG Augsburg BeckRS 2006, 30651 sowie VG Hamburg BeckRS 2008, 39186.

Zum illegalen Konsum von Betäubungsmitteln und nicht zur Substitution ergangen sind BVerfG NJW 2005, 349, BVerwG BeckRS 2019, 19966, VGH Mannheim NZV 2002, 475, NZV 2002, 477, NZV 2004, 213, NJW 2011, 1303, NJW 2014, 2517 und NJW 2023, 465, VGH München BA 2015, 225 und BeckRS 2023, 27906, OVG Lüneburg DAR 2002, 471, DAR 2003, 432 und BA 2006, 513, OVG Bremen DAR 2004, 284, OVG Bautzen BA 2004, 556 und zfs 2024, 234, OVG Greifswald VRS 107, 229 und OVG Münster VRS 112, 371.

Ebenfalls zum illegalen Konsum und nicht zur Substitution ergangen sind OVG Berlin zfs 2019, 56, VG Hamburg NJW 2002, 2730 und VG Braunschweig NJW 2005, 1816.

Zur ärztlich verordneten Dauermedikation und damit zu einer anderen Fallgruppe ergangen sind OVG Bautzen BA 2009, 296, VGH München SVR 2011, 389, NZV 2019, 543, BA 2020, 133 und zfs 2019, 598 = BA 2019, 343, VGH Mannheim NZV 2013, 261 und VRS 129, 95 sowie VG Düsseldorf BA 2020, 61. Zum allgemeinen Begutachtungsrecht ergangen sind BVerwG NJW 2005, 3440, VGH Mannheim NZV 2005, 215, OVG Hamburg BA 2004, 95 und OVG Münster VRS 129, 161. Zur charakterlichen Eignung ergangen sind VG Neustadt NJW 2005, 2471 und OVG Lüneburg NJW 2014, 3176.

Kostenlose Ersteinschätzung

Wenn Sie in Substitution stehen und Post von der Fahrerlaubnisbehörde erhalten haben, sehen Sie zuerst nach, auf welche Nummer der Anlage 4 zur FeV und auf welche Ermächtigung sich das Schreiben stützt, und bewahren Sie den Umschlag auf, weil das Zustellungsdatum den Fristbeginn belegt. Ordnen Sie anschließend Ihre Kontrollbefunde chronologisch und vermerken Sie zu jedem Termin, ob er angekündigt war.

Schicken Sie mir Anhörung oder Bescheid, die Beibringungsanordnung mit der Fragestellung, die Bescheinigung der behandelnden Stelle und die Befundreihe. Ich sage Ihnen, ob die Behörde Anhaltspunkte für einen Ausnahmefall übergangen hat, ob die Anordnung auf die richtige Rechtsgrundlage gestützt ist und welche der fünf Voraussetzungen bei Ihnen tragfähig belegt sind. Die Ersteinschätzung ist für Sie kostenfrei, und ich vertrete Sie bundesweit.